重视“溢出土地”这篇“小数不小”的大文章
来源：新华日报 日期： 2021-07-21
“溢出土地”是当前农村改革发展进程中出现的新情况，也是当前农村治理实践碰到的新课题。顾名思义，它是相较于我省农村实行土地联产承包责任制、搞分田到户以后分到农户手中的土地总量，现如今“增加或多出的一块”。这“增加或多出的一块”并非天上掉落、凭空而来。从各地介绍的情况看，其“溢出”源大抵有以下几种情形：
一是确权溢出。这部分“溢出”主要是在以所有权、承包权、处置权、经营权诸权分离为重心的新一轮农村土地制度改革中产生的。这一轮改革，土地确权是关键，土地确数是核心，土地确址是基础。故而，我省绝大多数农村在新一轮农户承包地确权的“四至”丈量中，大范围采用卫星图片测读，掌握尺度比以前更严格，确址、确数比早先更精确，所以就有部分村组出现了村级土地“总量溢出”。
二是迁流溢出。这部分“溢出”主要是伴随改革开放对农村劳动生产力的解放而产生的。改革开放以来，我省农村有很多农户举家外出务工经商，其中有相当部分已在新时代的迁徙流动中，实现了到外地城市就业落户。他们中的不少人对家乡承包地经常放弃耕种，有的干脆自愿退包缴回村组。严格意义上说，这部分弃包、抛荒及回缴的“溢出”土地不属于村级土地的“总量溢出”，但仍可归于村级农户承包地的“存量溢出”。
三是用变溢出。这部分“溢出”主要是在我省新农村建设、农村集中居住行动以及万顷良田改造过程中，部分农户的宅基地使用性质发生变化以及一些村农田由小变大的形态变化而形成的“变量溢出”。农民集中安置、上楼居住和农田集中连片整理改造，大大节约了农村建设用地和公共设施用地，这部分土地顺势转化为可供改造为耕种经营的农业用地，或可用于增减挂钩的储备用地，成为可由村级处置的土地资产。
四是开发溢出。这部分“溢出”主要是近年来我省加强农村基层党组织建设，一批创新有为的村级党组织带领村民整理田陌、整合沟堤、开垦荒丘岗坡等而产生的“增量溢出”。这一“溢出”虽然主要取决于村自然资源基础的多寡丰欠，但与农村党组织的事业心和战斗力是分不开的。同时，早年实行联产承包责任制时的仓促上阵和粗放操作，则为此类增量土地的开发整理提供了潜在可能。倘若村级党组织想干事、善创业，此类“溢出”就有可能生成，反之则无。
“溢出土地”，既冠名为“溢出”，就说明该类土地此前并未纳入农村原有土地的总量统计和管理范畴。加之由于我省各地有无“溢出土地”及土地“溢出”情形不尽相同，所以截至目前，对这部分土地如何处置，我省尚未给出成熟、统一的说法，基本处于任由各地自行处置阶段。据初步了解，当前大致有三种处置方法：一是收归集体法。就是引入优化配置资源的理念，将各类“溢出土地”统一归入村级集体名下，明确为村民集体共有的土地资产。该资产由村级集体经济组织统一经营管理，所产生土地发包或土地资产经营收益直接充实壮大村集体经济收入，其用度按村集体资产收支管理办法实施监管。二是人均再分法。就是沿用早年土地承包的路数，将各类“溢出土地”汇总折算，按符合本村承包农地条件的村民人数，再行量化均分，农民名义或实际增加的承包地仍由农民按“诸权分离”原则自由处置、自主经营，所得收益归农民个人或家庭所有。三是暂不触动法。就是保持村级土地承包经营的现有格局不变，即使本村土地出现“溢出”情况，也不作整合处置，而是仍保留原主、原数、原状，权且让其处于“灰色存在”状态。
“溢出土地”，毫无疑问已成为实施乡村振兴战略、深化农村土地改革进程中必须面对的新情况。历史地看待这一问题，有其必然性；而现实地看待这一问题，则有其经济性。改革初期的工作粗放，决定了这一现象的普遍存在；而乡村振兴的战略使命，又升华了规范这一命题的政经意义。在去年9月底党中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》第三十三章关于加强乡村振兴用地保障的导语中就明确提出，“要完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。”因此，无论从何角度，我们都应重视对农村“溢出土地”积极盘整，做到科学界定、规管妥用。
从全局层面着眼，认识规范处置农村“溢出土地”是一篇“小数不小”的大文章。由于农村工作的特殊性，各地在土地确权、土地整理以及土地资源优化配置等方面的开展和进度情况不一，所以截至目前，全省“溢出土地”总量有多少，尚缺乏比较准确的统计数据。当我们从单一村组来看农村“溢出土地”现象时，也许只是微不足道的“小数字”，然而当我们稍稍站到宏观全局的角度，或将已有的一例例个案加起来，就会发现这绝对是一篇“小数不小”的大文章。且以宿迁市泗洪县上塘镇垫湖村为例：该村从2007年开始，按“群众自愿、拆旧造新、不占耕地、分期建设”的原则，对全村13个自然村实施农民集中居住区建设，到2013年底，全村1460户农户全部搬进上下水、电路网配套齐全的康居新房，仅此一举，全村新增耕地面积竟达687亩。另据宿迁全市统计，截至2017年底，全市农村土地承包经营权确权登记共实测土地562.7万亩，较确权前的521.31万亩，“溢出”增加竟达41.39万亩。由此可见，农村“溢出土地”现象值得引起重视、值得认真对待、值得科学研议、值得好好珍惜。
从实际出发规范，允许各地农村对“溢出土地”实施“农民欢迎”的合理处置。当一地农村出现“溢出土地”的客观现实后，对之如何处置便必然成为村民关注的焦点。从目前看，我省有三种处置办法，除第三种应属工作稍嫌怠惰的“权宜之计”不可取之外，其他两种均可考虑在全省施行。因为从我国农村土地法定权属的严格意义上来讲，农村土地属农民群众集体所有，对本村“溢出土地”如何处置，村民群众有充分的发言权。因此，各地农村完全可以从各自实际情况出发，根据“溢出土地”量的多寡、溢出形式的差异以及绝大多数村民的意愿，按“可以、可以、也可以”的思想方法，对“溢出土地”既可以采用“集体经营”的方式，将这部分土地归为村集体资产，留在村集体手中，也可以采用“二次均分”的做法，将其再次量化给村民自主经营。需要强调的是，无论采用何种方式处置，至为重要的一条是处置应在村党组织的领导下，按“村级自治、基层民主”原则，既充分尊重村民意见，又善于统一村民意见，在取得高度共识的基础上采行最符合本村实际的处置方式。
从加强监管履职出发，注意对农村“溢出土地”可能产生的“溢出效应”进行跟踪督导。土地，历代是农民的命根子，也是当前乡村振兴的主载体。“溢出土地”是不可多得的宝贵资源。要把农村土地文章做好，就必须把农村“溢出土地”的文章做好，这已是无法回避的现实需要。根据基层建议，这里有三方面工作要加强：一要十分注意把握“溢出土地”可能还有的“时机窗口”。不少同志反映，我省土地确权已基本完成，如果在这一过程中对“溢出土地”的处置未能很好研究，那么它至少启示我们，在接下来乡村振兴的土地流转以及我省苏北农村农居房提升改造等工程中，还将会有大量“小田变大田”“死地变活地”的土地溢出时机可供各地把握。二要十分注意规范“溢出土地”处置的流程。土地资源既是宝贵的也是敏感的，“溢出土地”处理得农民群众满意、受到大家欢迎，就会有土地之外赢取人心的“溢出效应”，反之则可能是纷争迭起的“负效应”。因此，“溢出土地”的处置过程务必是听民意、集众智、民主决策的过程，也必须是重过程、讲规范、有案可稽的过程，要坚持反对和杜绝个人或少数人说了算的“简单化”倾向。三要十分注意对收归集体经营的“溢出土地”收益跟踪问效。将“溢出土地”收归集体经营，最要防止“暗箱操作”“收支糊涂”，为此要强调“溢出土地”的产出效应和惠民效应，要按村集体资产管理办法统一管理，做到公开发包、透明收益、壮大集体、惠及村民，其中特别是要监管好“溢出土地”在占补平衡、增减挂钩中可能产生“复式收益”的处置，做到完完全全让村民知晓、最大限度让村民得益。
（盛克勤 作者为省政府参事）
