江苏省乡村振兴与城乡融合发展研究
来源：江苏省人民政府 日期： 2021-08-17
实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署。乡村振兴战略以农业农村现代化为总目标，以坚持农业农村优先发展为总方针，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。江苏乡村建设虽然走在全国前列，但与乡村振兴的要求依然存在差距，主要表现为乡村就业渠道偏窄、产业发展不够高端、基础设施和公共服务相对薄弱，对资金、技术和人才的吸引力不足等。实施乡村振兴战略，是基于经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段这一现实、基于社会发展主要矛盾变化提出的新要求，是新时代解决城乡发展不平衡、农业农村农民发展不充分问题的关键任务，是全面实现高质量发展的重要基础。
一、江苏乡村发展的历程和现状
实施乡村振兴战略，首先要认清乡村发展的现状，从人口、产业、农民生活、生产条件和农村建设等方面审视江苏“三农”发展情况。
（一）乡村人口占比持续下降
关于乡村人口，目前有两种统计口径：第一种是常住人口城镇化率的统计口径，方法是全省人口减去城区和镇区常住人口，计算出来的乡村人口数偏小，更接近于乡村人口的规划目标；第二种是农业普查口径，统计范围包括农业经营户、农业经营单位、居住在农村且有确权（承包）土地的住户，部分依然从事农业生产的镇区人口，甚至城区人口也被纳入统计，因此计算出来的乡村人口数较大，更接近于经济社会发展的实际情况。
以城镇化率口径统计的江苏乡村人口（注：数据来源于历次人口普查和年度人口变动情况抽样调查），2017年江苏乡村人口数为2508.4万人，占全省总人口数的比重仅为31.2%，比1990年下降了47.3个百分点。
以农业普查口径统计的江苏乡村人口（注：数据来源于历次农业普查资料和历年农林牧渔业统计报表），2017年江苏乡村人口数为4775.1万人，占全省总人口数的比重为59.5%，比2013年下降了1.4个百分点。
两种口径的乡村人口数及占比在较长时期内都呈下降态势，反映出城镇化进程取得的成效；但乡村人口数占比的口径间差距达28.3个百分点，体现出“地的城镇化”向“人的城镇化”转变依然任务艰巨。本文从乡村振兴战略实施意图出发，主要采用农业普查口径数据进行分析。根据第三次农业普查结果，2016年末江苏共有农户1168.47万户、农业经营单位8.45万个；农户又分为普通户1153.51万户和规模户14.96万户。
（二）农民生活水平显著提高
收入提高、生活富裕是农民群众最关切的内容，关系到乡村振兴战略的成败。近年来，一系列政策落实促进农村居民收入和生活质量切实提高，人民群众获得感有所增强。
第一，农村居民收入较快提高，城乡收入差距持续缩小。在“三农”工作有序推进、富民增收“33条”深入实施的背景下，全省农村居民人均可支配收入较快提高，2017年为19158元，比上年增长8.8%，增速快于城镇居民0.2个百分点。自2010年以来，农村居民人均可支配收入增速就持续高于城镇居民，城乡居民收入差距不断缩小，2017年城乡居民人均可支配收入差距为2.28倍。从收入来源看，农村居民与城镇居民差距最大的为工资性收入，差距为16785元；差距倍数最大的是财产净收入，城镇居民财产净收入为农村居民的6.80倍。
第二，乡村生活质量水平大幅改善。从住房看，2016年末，99.8%的农户拥有自己的住房，比2006年（第二次农业普查）提高1.5个百分点；其中拥有2处及以上住房的占比为22.1%，比2006年提高16.9个百分点；拥有商品房的占比为17.9%。建筑材料有所升级，2016年末，农户住房为砖混结构的占68.8%，比2006年提高9.1个百分点，为钢筋混凝土结构的占13.2%，比2006年提高9.6个百分点。从饮用水和卫生设施看，2016年末，全省饮用经过净化处理自来水的农户占93.0%，比2006年提高16.8个百分点；使用水冲式卫生厕所的占58.4%。从耐用消费品看，2016年末，平均每百户拥有小汽车33.2辆、彩色电视机159.1台、手机251.2部、电脑53.2台，分别为2006年的7.5倍、1.6倍、2.7倍和7.8倍；此外，每百户还拥有淋浴热水器88.7台、空调130.3台、电冰箱105.1台。从生活能源看，2016年末，农民做饭取暖对电力、煤气、天然气、液化石油气的使用比重提高，对煤和柴草依赖度下降，并且有3.45万户主要使用太阳能，占0.3%。
（三）农业生产经营条件优化
农业是乡村的基础产业，农业全面升级是乡村振兴的前提。根据第三次农业普查结果，江苏农业生产条件和现代化水平大幅提高，经营主体和经营方式也推陈出新，呈现出良好发展势头。
第一，农业生产条件大幅改善，农业机械和设施广泛应用。农业机械方面，2016年末，全省共有拖拉机147.09万台，耕整机6.12万台，旋耕机47.88万台，播种机11.11万台，水稻插秧机4.64万台，联合收获机7.99万台，机动脱粒机15.5万台，均比第二次农业普查有大幅提高。农田水利方面，全省4571.15千公顷的耕地面积中，灌溉耕地面积3074.97千公顷，占比为67.3%，其中有喷灌、滴灌、渗灌设施的耕地面积331.65千公顷，占全部耕地面积的7.3%。设施农业方面，全省温室占地面积10.9千公顷，大棚占地面积109.7千公顷，渔业养殖用房面积0.39千公顷。
第二，农业新型经营主体繁荣发展，商品交易市场覆盖面较高。经营主体方面，2016年末，全省20.8%的普通户和32.7%的规模户参加了新型农业经营组织或采用了新型农业经营形式，包括公司化、农民合作社、专业协会、土地托管等；67.3%的普通户、77.9%的规模户和87.9%的农业经营单位有政策性或商业性农业保险。全省6.7%的规模户和66.7%的农业经营单位开展了餐饮住宿、采摘、垂钓和农事体验等新型经营活动。农产品生产方面，全省23.0%的规模户和73.9%的经营单位实施了设施农业、循环农业或工厂化生产等模式；11.3%的规模户和66.5%的经营单位生产的产品获得了无公害农产品、绿色食品或有机食品认证。农产品销售方面，全省1.9%的规模户和2.6%的经营单位实现了通过电子商务销售农产品，户均销售额分别为442.1万元和159.9万元。市场建设方面，全省96.8%的乡镇有商品交易市场，其中有以粮油、蔬菜、水果为主的专业市场，有以畜禽为主的专业市场和有以水产为主的专业市场的乡镇分别占62.8%、17.0%和17.6%。全省73.9%的村有50平米以上的综合商店或超市，4.1%的村开展了旅游接待服务，45.6%的村有营业执照的餐馆。
（四）农村公共服务全面进步
乡村振兴意味着农村的全面进步。第三次农业普查显示，江苏乡村区域的基础设施和公共服务已具备较高水平，形成了一批“美丽乡村”样板。调查中农民群众普遍反映：道路变好变宽了、 医疗方便了、上学容易了、环境更好了等。
第一，乡村基础设施建设较为完备。交通方面，根据第三次农业普查数据，2016年末，在乡镇地域范围内，有火车站的乡镇占5.7%，有码头的占20.9%，有高速公路出入口的占30.3%；99.9%的村通公路。能源、通讯方面，全省100%的村通电和电话,14.2%的村通天然气，99.3%的村通宽带互联网，37.4%的村有电子商务配送站点。环境卫生方面，99.6%的乡镇实施集中或部分集中供水，98.6%的乡镇生活垃圾集中或部分集中处理；98.9%的村生活垃圾集中或部分集中处理，36.5%的村生活污水集中或部分集中处理，94.5%的村完成或部分完成改厕。
第二，文娱、教育、医疗、养老等公共服务基本覆盖。文娱方面，2016年末全省99.6%的乡镇有图书馆、文化站，44.1%的乡镇有剧场、影剧院，49.8%的乡镇有体育场馆，89.6%的乡镇有公园及休闲健身广场；79.3%的村有体育健身场所。教育方面，99.8%的乡镇有幼儿园、托儿所，99.5%的乡镇有小学；36.0%的村有幼儿园、托儿所。医疗方面，99.9%的乡镇有医疗卫生机构，99.9%的乡镇有执业(助理)医师，98.2%的乡镇有社会福利收养性单位；88.9%的村有卫生室，79.3%的村有执业(助理)医师。养老方面，93.5%的乡镇有本级政府创办的敬老院。
（五）乡村产业结构有待完善
产业是乡村经济发展的基础。受统计数据可得性所限，以乡村就业来推演乡村产业结构发展状况，结论是乡村服务业发展较为薄弱，是一二三产联动发展的短板。
第一、乡村劳动力主要集中于第一产业和第二产业，第三就业比重相对较低。2017年，江苏乡村三次产业就业结构为27.9：47.2：24.9。与全省16.8：42.9：40.3的就业结构相比，第一产业和第二产业就业比重分别高于全省11.1个和4.3个百分点，第三产业就业比重低于全省15.4个百分点，乡村与城市产业的主要区别在于服务业。乡村服务业中，发展最为薄弱的是科学研究和技术服务业，只有4.76万人从业，其次为金融业，卫生、体育、社会福利业，教育、文化、艺术和娱乐业，从业人员都不到20万。
第二，就业结构制约了乡村劳动生产率的持续提升。后工业化阶段，三次产业中第三产业的生产效率最高、增长潜力最大，这恰恰是乡村产业的短板。以江苏为例，第三产业就业人员人均创造增加值自2013年起开始超过第二产业，并且优势持续扩大，2017年人均创造增加值达22.1万元，是第一产业的4.4倍和第二产业的1.2倍。反观乡村劳动力分布，人均创造增加值最低的务农人口比重较高，2017年务农人口722.7万，占全省第一产业就业人口的90.4%；第三产业从业人口比重较低，为645.2万，仅占全省第三产业就业人口的33.7%，并且主要集中在交通运输、贸易餐饮等传统行业。
第三，城镇与乡村的产业发展差距自2005年起不断加大。回顾乡村就业结构变迁，发现乡村第三产业就业比重自2005年开始止步不前，2005年为25.9%，2017年为24.9%，比12年前不升反降1.0个百分点；同期乡村第二产业就业比重保持了持续上升势头，比2005年累计提高了12.8个百分点。服务业发展的这种停滞仅仅出现在乡村，全省范围内第三产业就业比重增长较快，2017年比2005年累计提高了8.4个百分点，提高幅度大于第二产业。出现这种情况是因为近年来的服务业增量主要聚集在城镇，乡村服务业在一定程度上被忽视，从而乡村劳动力转移的主要通道为务农人口流入第二产业，缺乏服务业领域的工作机会。
二、城乡融合发展存在的主要问题
党的十九大报告明确提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的任务。城乡融合是新时代背景下对我国城乡关系的新思考、新定位，是乡村振兴的基本途径。与“统筹城乡发展”、“城乡发展一体化”相比，城乡融合发展强调乡村与城市地位平等，关注城乡之间的融合渗透、良性循环和功能耦合。与城乡融合的要求相比，江苏当前的乡村发展主要存在以下问题。
（一）农民就业机会相对不足
城乡融合首先应解决“就业”问题。历史上，主要发达国家都经历了农业就业人口占总就业人口比重大幅下降的过程。美国农业就业人口在1840年占比将近70%，到2016年仅占1.7%；日本1946年农业就业比重为53.3%，2016年仅占3.5%。2017年，江苏农业就业人数为799.3万人，占总就业人口比重为16.8%，就业总量与比例都明显偏高。农业普查结果也显示，当前乡村实际务农人口与镇化率口径下的乡村人口有较大的差距，部分行政区划上已属于城镇区域的居民依然以务农为主要谋生手段，就业机会缺乏，收入渠道狭窄。解决农村劳动力就业问题主要有两种路径：第一，推动小城镇建设。二战之后，日本就是通过“工业下移”的城镇化布局拓展了农村劳动力的就业机会，农民通过兼业实现了收入水平大幅提高。1960年，日本农村居民总收入的55%来自农业，2000年已下降到17.9%，也就是农民收入的80%以上来自兼业收入。自1975年至今，日本农户的平均收入超过城市并保持至今，城乡差距逐渐缩小直至消失。第二，推动农村人口向城市迁徙就业，彻底改变农户身份，实现“市民化”。优化农村基础教育和职业培训，不断提高劳动者素质，落实农村劳动者通过就业在大城市“落地生根”的各项政策。农业转移人口市民化也有利于全社会消费升级。
（二）农村产业定位不够精准
国内外实践表明，区域经济长盛不衰的关键在于独特资源优势的挖掘和合理的产业定位。我国现阶段仍处于城镇化推进过程中，大量的三、四线城市、小城镇及农村都面临着产业振兴的任务，如果不结合各地资源优势进行科学规划，实施差异化产业定位，而是一哄而上，“处处点火、村村冒烟”，结果必然是同质化发展和恶性竞争。相关研究表明，江苏特别是扬子江城市群就具有制造业布局相似度高但不够集聚的特点，一定程度上制约了制造业发展的质量水平。要精准定位农村产业，必须挖掘乡村在生态、文化、历史等方面的独特价值，与城市产业互补发展。以日本川场村为例，曾被认定为“过疏地域”的川场村，于1981年与东京都世田谷区结为姐妹关系，利用其森林、农业和生态资源丰富的优势，结合城市居民对美好生活的需要需求，通过“农业+观光”的产业定位实现了乡村振兴。川场村与世田谷区1986年共同成立了“世田谷区川场故乡公社”，1991年启动了“友谊林”森林保护项目，重点发展健康疗养、民宿居住、“田园广场”主题乐园等服务项目，还结合农业地景规划旅游路径，营造“食物工坊”实现农业品牌化发展。川场村没有盲目上马制造业与城市开展竞争，而是找准自身优势，以生态旅游吸引城市居民并促进农产品销售，实现了农业和服务业互动发展格局，是精准产业定位的成功案例。
（三）资源集聚水平亟待提升
“市场化”是提高资源配置效率，提高发展质量效益的前提。当前城乡一体的市场交易机制尚未健全，农村各类资源资产布局分散、流通不畅，造成农村产业的重复建设和低端发展。第一，农业生产经营的规模化、专业化水平较低。江苏人口密度高、耕地面积小，农户生产经营较为分散，2017年农业人均创造增加值仅为5.1万元，还不到第三产业的四分之一。日本的耕地条件与江苏类似，在农业生产方面通过资源集聚，实现了专业化、市场化发展，生产效率明显提高。日本农户的生产特点是产品类型少而专，商品率高达95%以上，规模效益和品牌效应显著；日本的农协组织——农业协同组合在农产品专业集聚和市场营销方面发挥了重要作用。借鉴日本经验，江苏应完善农用地流转机制并建设农产品交易市场，积极培育一二三产联动发展的新型经营主体和农业龙头企业，引导农业适度规模经营。第二，“资源变资本”渠道不畅，高质量发展亟待破除制度性障碍。经历了乡镇企业的快速发展，当前江苏许多乡村出现了大量破旧闲置厂房和农居，受集体资产产权和土地政策制约，即无法有效盘活，又缺少产业振兴的启动资金。可借鉴浙江德清以土地政策改革促民宿经济高端发展的经验。德清位于莫干山脚，具备开展民宿经济的自然条件。起初受制于土地政策，主要通过租赁空置农居、废弃校舍投资建设，发展质量相对较低。2015年获批“农村集体经营性建设用地入市改革”试点之后，通过集体土地与国有土地同权同价、“四规合一”等创新措施，吸引了大量社会资本进入，高标准建设了一批精品工程。目前，莫干山民宿已成为全国知名品牌，其中精品民宿房价千元以上，衍生的产业链有效拉动了当地经济转型。
（四）公共资源基础较为薄弱
长期以来，我国存在“以城统乡、以工带农”的二元发展格局，城市对乡村要素单方“吸附”，乡村基础设施建设和基本公共服务与城市对比显著落后。虽然在城乡统筹、城乡一体化战略的推进下，江苏乡村道路、环境和基本公共服务已出现较大程度提升，但离城乡融合的要求还有很大差距，人才、资金和技术等要素对进入乡村依然有顾虑，阻碍了城乡要素的双向流动。历史上，许多国家都曾出台过优先支持乡村发展的各项政策，致力于城乡公共资源和服务水平的去差异化。如日本，1975年开始加强农村生活基础设施项目的财政投入，至2002年已经达到30%的比例；2001年建立了新的农业养老体系——农业者年金基金，由国库承担该基金的事业管理费，对农民实行养老补贴；积极将好的城市管理经验“移植”到农村的城镇管理，鼓励倡导制定各类村民公约与规范等。借鉴日本经验，江苏乡村振兴战略的推进中必须要坚持农业农村优先发展的总方针，促进城乡基础设施和公共服务一体化发展。第一，在要素配置上优先满足，引导和推动资本、技术、人才等生产要素向农业农村流动。第二，在资源条件上优先保障，持续加大强农惠农力度，大力改善农村基础设施和农田水利等农业生产条件。第三，在公共服务上优先安排，加大教育、医疗、文化、养老等财政投入。
三、江苏山泉村乡村振兴方面的经验做法
山泉村位于无锡江阴市周庄镇东南部，现村域面积为2.3平方公里，村民3000余人，实际居住人口近8000人。山泉村过去经济基础薄弱，2009年以来，在村委书记李全兴的带领下，快速跻身江阴村级经济发展第一方阵，村民生活越来越好，被誉为“流淌幸福的村庄”。2016年，山泉村集体经济收入6101万元，村民人均可支配收入42039元，为全省农村居民人均收入的2.39倍；全村集体净资产达4.26亿元，与2008年底的2781万元相比，累计增加了近16倍。回顾山泉村的发展历程，主要做到了以下四个方面。
（一）加强管理，盘活集体资产
2008年，山泉村集体负债高达4700万元，村集体经济存在家底不明、管理粗放、群众分享少的状况。针对这些问题，山泉村建立了民主理财小组，开展清家底、理旧账、建新规、堵漏洞等系列活动。一是开展了全面清理集体资产专项行动。对村有资产进行全面账务核对，企业用地重新核定并登记造册，历史遗留下来的账面不实资产核实清理。二是统一费用标准并账目公开。统一制定资产租赁费、水电气使用费、资金使用费、上缴综合规费等标准，定期公开租金、利息等上缴款项、村级资产负债和收支明细。三是营造公正公平的发展环境。企业间不搞特殊化、差异化，有效解决了原来企业缴费有高有低、有松有紧，对应缴的费用能拖则拖、能欠则欠、能少则少等问题，实现了村级收入有效增长。
（二）整合资源，扩展发展空间
2009年，山泉村被江阴市委、市政府确定为“三置换”改革试点村之一。以此为契机，山泉村通过整体规划，对村域3350亩土地进行了全面归集，划分为功能明确的商贸居住区、工业集中区、三产物流区、生态农业区四个块区，土地得到集约利用。通过土地归集，全村有效农田面积翻番并连片集中，方便开展规模化种养殖，成为了生态农业、高效农业的生产基地；新增出300多亩的有效工业用地和488亩宅基地置换，成为全村经济再发展的新空间；依托村民集中居住的新社区，新建改建门面房、老年公寓和外来人员出租房，新增了上亿元的集体资产。
（三）优化服务，增创收入渠道
山泉村集体在产业园区内为入驻企业提供集中统一的服务，如供电、供水、供气，以及通讯、互联网、污水处理等，并可根据企业需求定制硬件设施，降低了企业运营成本，也获得了稳定的租金收入。村集体还自筹资金为入驻企业提供金融服务，以贷款的方式帮助企业渡过难关，赚取利息收入。通过在发展中优服务，在服务中增效益，村级工业经济量质并增，服务业比重不断提高，高新技术产业比例加大，企业上市稳步推进，村集体收入也相应持续增长。
（四）重视民生，建设美好家园
山泉村聚焦“民富、村美”，真正将村集体的收入转变为村民的美好生活。一是以“生态宜居”为目标，完善各类基础设施。山泉村目前已完成新农村建设一期、二期工程，根据江南水乡特点整体设计，进行道路硬化、村庄美化、夜间亮化、环境净化，村容村貌焕然一新。先后建成了社区卫生服务站、社区综合服务中心、行政事业服务中心、老年活动中心和幼儿园等，让村民足不出村就能享受到城市生活的便利与舒适。二是村级收入持续向民生倾斜，各项社会事业协调发展。目前山泉村社会保险全面覆盖，义务教育阶段学生学杂费由村委承担，村里还大力投资兴建养老公寓，打造“孝亲敬老，山泉示范”。三是营造以“民主促民生”的乡村文化。全村上下政通人和，党务、村务、财务公开，被评为“江苏省民主管理示范村”和“民主自治的先行者”。
从上述经验看，山泉村紧抓周边地区中小微民营企业繁荣发展的区位优势，从厂房租赁起步向企业服务拓展，逐步形成了富竞争力的产业体系，吸引了生产要素的持续流入。山泉村还强化民主管理模式，形成了收益共享、生活富裕、持续投入的良性循环，不断优化乡村软硬件环境，实现了村民群众的幸福生活。
四、实施乡村振兴战略的工作建议
2018年是乡村振兴战略实施的开局之年，基于江苏农业农村农民的发展现状，借鉴国内外乡村振兴的发展经验，提出了实施乡村振兴战略的具体工作内容。
（一）提高认识，把握发展的路径和动力
以提高思想认识为起点，转变旧有的发展思路，理解乡村振兴的战略目标、实现途径和动力来源。实施乡村振兴战略总目标是农业农村现代化，基本路径是城乡融合发展。乡村振兴就是要破除城乡二元结构问题，从根本上改变乡村长期从属于城市的现状，从原有的以城市为中心的发展路径，转移到城乡融合发展的路径上来。乡村振兴不是乡村被动接受城市的反哺和帮扶，应摒弃“扶弱”思想，重塑地位平等的新型工农城乡关系。乡村振兴的动力主要源于乡村自身蕴含的巨大发展潜力。乡村应牢牢把握自身发展的主动性，充分激发农民创造美好生活的自主能力，在保持城乡各自独立性和差异化的前提下尊重乡村自主，让农民群众共商共建共享乡村振兴，成为乡村振兴的主体。
（二）重点推进，抓好乡村产业振兴工程
以城乡产业深度融合为导向，促进城乡生产需求的互动对接，找准乡村产业的发展方向。长期看，城、镇、乡村三者应形成分工明确、互相依存的有机整体：城市就是知识密集、产业引领的地方；乡村是文化、乡土、休闲、历史的区域和载体；在城乡之间还会有小城镇存在，肩负起连接城市和乡村的“驿站”功能。在城市产业带动下，乡村产业振兴重点关注两个方向：第一，农业生产现代化。推动农业生产规模化、专业化、商品化，种植高效作物，开展名特优水产品养殖，培育农业企业载体。扩大农产品认证范围，打造一批有影响力的“苏”字号公用品牌和农产品品牌。第二，农村产业链条延伸化。充分利用农村资源优势，着力开发特色服务，把农业种养、加工和休闲观光、健康养老有机结合起来，形成乡村产业发展新格局。
（三）深化改革，完善农村集体产权制度
以农村集体产权制度改革为重点，逐步推进城乡统一的要素市场和产权市场建设，疏通人才、科技、金融、资本支持农业农村发展的渠道。第一，做好乡村集体资产清产核资工作，厘清产权归属、全面保障村民权利。第二，推进农村集体经济组织建设，开展股份合作制改革，健全创新社会资本与农业经营主体、农户之间的收益分配机制。第三，构建农村产权流转交易市场服务体系，强化交易市场标准化、规范化建设。第四，深化农村土地制度改革，创新农用地经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地入市相关政策，让农民分享土地增值的收益。
（四）科学规划，城乡互动共建美丽乡村
以科学规划为指引，推进城乡公共资源一体化配置，彻底改善农村环境面貌，建设美丽家园。第一，加强城际交通网络和交通连接线建设，有条件的区域重点建设高铁网络，实施“四好农村路”建设行动，缩短城乡“距离”，增强城乡融合基础。第二，统筹布局城乡基础设施网络和生态环保设施，开展农村饮水安全巩固提升行动，农村电网改造升级行动，推进“光网乡村”、“无线乡村”工程建设，提高农民物质生活水平。第三，引导农村产业园区建设，按照主体功能划分优化空间布局，因地制宜开展农房改造，建设规划合理、集聚集约、生态宜居的美丽乡村。
（五）加强管理，提升现代乡村治理水平
以有效治理为保障，打造村务管理示范样板，促进城乡社会事业并轨发展，确保乡风文明、民生幸福。第一，坚持自治、法治和德治相结合，完善乡村治理体系。发挥自治基础作用，推行村级事务阳光工程，加强集体“三资”管理，保障广大村民合理利益；发挥法治保障作用，梳理依法治理的理念，把政府各项涉农工作纳入法治化轨道；发挥德治引领作用，开展文明村创建，弘扬优秀传统文化，提升农民精神风貌。第二，加强乡村公共服务功能配置，切实增进民生福祉，提升乡村服务水平。实施乡村教育提升行动，解决“上学难”问题；健全医疗服务体系，打造“15分钟健康服务圈”；巩固城乡居民养老和医疗保险全覆盖成果，实施脱贫致富奔小康工程。
