江苏：下活法治一盘棋 深入打好污染防治攻坚战

来源：新华日报 日期： 2022-01-24

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的核心要义之一。“十三五”时期，全省上下深入践行习近平生态文明思想，完整准确全面贯彻新发展理念，坚决打好污染防治攻坚战，实现了生态环境从严重透支到局部改善、再到全面好转的历史性转变，污染防治攻坚战阶段性目标任务高质量完成。2021年，生态环境保护实现“十四五”起步之年开局良好，在环境法治的保障下，美丽江苏建设迈出坚实步伐。

立法先行成体系，下好“先手棋”

“十三五”期末，全省生态环境地方性法规共11件、省政府规章共3件、部门规范性文件共16件，设区市地方性法规共26件，全省生态环境法规建设交出一份沉甸甸的答卷，生态环境法规制度体系初步建成。

完善制度设计，着力解决突出问题。坚持问题导向，结合江苏省情，针对经济社会转型发展中亟需解决的突出环境问题，及时总结我省行之有效的创新实践，制定科学合理、可操作性强的地方性法规。2020年1月，我省颁布全国首部生态环境监测地方性法规《江苏省生态环境监测条例》，拓展了生态环境监测的定义，明确了生态环境部门对生态环境监测的统一监督管理责任，明晰了不同管理部门对环境监测机构的具体监管职责，确立了自动监测数据在环境执法中的法律地位，实现了生态环境监测领域省级地方性法规从无到有的历史性突破；2020年11月，颁布《江苏省水污染防治条例》，将河长制、水环境生态补偿机制、农业农村水污染治理等实践经验确立为法规制度，对水功能区划与水生态环境规划的编制进行规范，推进落实源头治理和“三水”统筹，“山水林田湖草是生命共同体”的理念更加彰显，填补了我省水污染防治领域总纲性地方立法的空白；2018年1月，颁布《江苏省挥发性有机物污染防治管理办法》，加强对新时期环境突出问题——挥发性有机物重点污染源和无组织排放的监管。

深化简政放权，营造更优营商环境。在生态环境立法领域深化“放管服”改革，推行“立改废”并举，为打好污染防治攻坚战和推动经济高质量发展提供法治支撑。实施简政放权，清理阻碍高质量发展的规定。对公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，减少行政干预。修订《江苏省机动车排气污染防治条例》《江苏省辐射污染防治条例》《江苏省长江水污染防治条例》等，取消了部分委托授权和备案要求、前置性条件以及省内流通限制。完善监管法规体系，把该管的事务管住管好。修订《江苏省企事业环保信用评价办法》，填补规范信息归集过程中人为延迟信息录入的漏洞；加大处罚力度，修订《江苏省大气污染防治条例》，加大对扬尘污染、露天烧烤、焚烧秸秆等违法行为的处罚力度。

深入总结经验，彰显江苏立法特色。在制修订过程中，注重专家团队对法规建设的前期论证研究，严格依照程序，充分组织听证论证，积极听取相关利益人的意见，促进公众参与，开门立法保障法规的合理性和可操作性。将我省前期出台的《江苏省生态环境监测网络建设实施方案》等多个文件对生态环境监测规划、监测网络站点建设、监测活动及监测数据方面的实践成果，以及13个设区市对生态环境监测方面立法进行的有益探索及时转化为《江苏省生态环境监测条例》。《江苏省水污染防治条例》将我省“断面长”制度、雨污分流、池塘养殖尾水达标排放、工业集聚区和生态安全缓冲区分区监管等水污染防治和水生态环境治理方面积累的成功经验转化为地方性法规，充分体现江苏特色。出台《江苏省辐射安全许可证办理等工作程序和规范》《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》《江苏省重点排污单位自动监测数据执法应用办法（试行）》等规范性文件，着力规范行政许可、行政处罚权力运行，推动依法行政水平提升。

百项标准全覆盖，下好“精准棋”

生态环境标准是行政监管和技术理性的结合。2019年3月，我省在全国范围内首次提出百项生态环境标准的制定计划。省政府办公厅印发《江苏省生态环境标准体系建设实施方案（2018-2022年）》，明确2022年底前，研究制（修）订环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法、管理规范、工程规范及实施评估等六类生态环境标准项目100项。目前，百项标准已发布42项，待发布34项，基本覆盖了江苏生态环境急需出台标准的各个领域。

在监管要素上，包含了水、大气、土壤、固废污染防治，以及企业与工业园区监管、环境健康风险管控、自然生态保护、智慧监测监控等各个方面。

在重点行业管控上，涵盖了池塘养殖等农业领域，化工、制药、铅蓄电池、水泥、燃煤电厂、生物制药、半导体等工业领域，工业炉窑、表面涂装、燃气轮机等通用工序，以及农村和城镇污水处理等环境治理领域。

在重点领域管理规范上，统筹考虑水、气及生物监测，水生态保护与修复，土壤调查与修复、固废管理、信息化建设和工业园区风险管控等领域。

百项标准对挥发性有机物管控、生态系统质量、生态环境承载力、风险管控、环境健康等热点政策问题与管理需求进行了充分响应。江苏作为全国池塘养殖大省，2020年全省池塘养殖面积520万亩，占全国的11.4%，《池塘养殖尾水排放标准》作为江苏首个、全国第二个池塘养殖尾水排放强制性标准，为加强水产养殖污染防治、提升水产生态健康养殖水平提供了强有力的保障。

据不完全统计，在水污染物排放上，实施地方标准后，每年预计减排化学需氧量10.31万吨、氨氮2.15万吨、总氮0.39万吨、总磷0.049万吨，为我省断面达标、水质改善提供了扎实保障。在大气污染防治上，预计每年将减排13.91万吨挥发性有机物、10.76万吨颗粒物、2.19万吨二氧化硫、3.94万吨氮氧化物，有力保障了环境空气质量和PM2.5浓度达标，为生态环境质量改善及打赢蓝天保卫战提供了坚实保障。

损害赔偿居前列，下好“组合棋”

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在江苏等7个省市部署开展改革试点。2018年1月1日起改革在全国试行。江苏先行先试，截至2021年底，全省累计启动生态环境损害赔偿案件2181件，涉案金额超过10亿元，生态环境损害赔偿各项工作位居全国前列。

制度框架先建设。2018年，《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》及7部配套文件、1部审理指南共同构建了我省先行先试生态环境损害赔偿工作的整体框架。2020年，我省出台全国首个省级层面的政府贯彻实施民法典的专门性文件《关于贯彻实施〈中华人民共和国民法典〉的意见》，在全面坚持民法典绿色原则的基础上，提出严格执行生态环境损害赔偿制度。2021年新实施的两部地方性法规《江苏省水污染防治条例》和《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，也分别从不同的角度对“生态环境损害赔偿”作出地方性规定。

技术基础先夯实。全省共有38名专家通过公开遴选入选省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库，11个司法鉴定机构和159名司法鉴定人经登记从事环境损害司法鉴定业务。司法部推荐首批在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构中江苏有6家。2018年以来，省内环境损害司法鉴定机构接受委托开展环境污染物性质鉴定631件，开展环境损害评估243件。此外，还分别成立“江苏省人民检察院 江苏省生态环境厅公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室专家库”和“江苏省生态环境损害鉴定评估与修复效果评估评审专家库”，为生态环境损害赔偿、环境公益诉讼、行政执法、刑事侦查以及法院的审判工作提供了及时有效的专业服务。

案例实践先推进。省政府诉德司达公司生态环境损害赔偿案，是全国首例由省政府以赔偿权利人身份提起诉讼，被最高人民法院评为“2017年度全国十大民事行政案件”；省政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案，2019年相继被最高人民法院评为“2018年度人民法院十大民事行政案件”“2018年推动法治进程十大案件”以及“人民法院生态环境保护十大典型案例”。苏州高新区某企业渗排电镀废水生态环境损害赔偿案、南通市33家钢丝绳生产企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案，先后入选全国两批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例。苏州常熟市在环境污染犯罪案件附带民事公益诉讼立案后，积极促成属地政府与当事人磋商，获最高检点赞。

榜样示范先引导。在南通市率先开展生态环境损害赔偿制度实践引领区建设试点，“南通模式”获评第二届江苏省生态环境十大典型案例。2020年，生态环境部将南通市确定为全国层面推进生态环境损害赔偿制度改革第一个基层联系点。2021年7月，省委依法治省办通报表扬争创活动先进地区和优胜项目，南通市生态环境局《生态环境损害赔偿实践引领区建设》项目获评优胜项目。

宣传教育先发声。省生态环境厅联合省检察院优中选优，确定“启东市某固废处置有限公司非法填埋危险废物生态环境损害赔偿磋商案”等20件案例为江苏省生态环境损害赔偿磋商十大典型案例和提名表扬案例，编印以“环境有价、损害担责，积极赔偿可以依法轻罚”为主题的宣传手册，面向社会大力宣传生态环境领域破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局的做法，讲好生态环境损害赔偿“故事”。南京市浦口区以案释法，制作微电影《鱼儿回来了》；苏州、无锡等地印发《生态环境损害赔偿责任行政提示书》《企业生态环境守法援助告知书》《无锡市生态环境损害赔偿磋商意愿反馈单》，处置一个、警示一批、教育一片，让生态环境损害赔偿制度产生“看得见”的影响力。