系统性精准治理，保障百姓“舌尖上的安全”——南通市创建国家农产品质量安全市的调研报告
来源：新华日报 日期： 2022-09-23
2021年2月，南通市被农业农村部列入第三批国家农产品质量安全市创建试点单位，今年是南通市开展“治违禁、控药残、促提升”三年行动的第二年，也是南通市高质量创建国家农产品质量安全市的决战之年。一年多来，南通在治理农产品质量安全方面有哪些新招硬招，治理成效如何，取得哪些可借鉴可推广的经验？8月初，新华传媒智库调研组赴南通实地调研。
实践篇
抓源头、建网络
构建农产品质量安全“一张网”
南通市是全国重要的商品粮生产基地，也是长三角地区重要的蔬果产出大市，是上海市菜篮子工程外延基地。南通市以“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的高度责任感，对生产管理环节、质量监管环节、执法监督环节进行精准治理，推进“三个全覆盖”，引领生产经营主体提档升级，走上规范化、科技化、可持续发展之路。
地方规模风险品种入网全覆盖。结合全市农产品出产实际，南通市在国家和省规定的11个品种（豇豆、韭菜、芹菜、鸡蛋、乌鸡、肉牛、肉羊、大口黑鲈、乌鳢、鳊鱼、大黄鱼）的基础上，新增了稻米、青菜、肉禽、南美白对虾4个种养规模较大的地方风险品种，实现地方规模风险品种入网全覆盖。在质量管控方面，分别由种植业、畜牧业、渔业管理部门按照“两摸清（摸清底数、摸清问题及其产生根源）、两落实（落实各级工作任务、落实针对性管控措施）、两到位（监管到位、执法到位）”要求，邀请业内专家编写了15个品种的科学治理方案，在全市分条线推广生态健康绿色种养技术，并拨出专门经费进行质量安全监测，确保出产令百姓放心、安全的食用农产品。
规模化经营主体“一网打尽”。南通市以江苏省农产品质量追溯管理平台为载体，将全市规模农业生产经营主体全部纳入平台依法监管。通州区金沙街道156家大小农业经营主体全部加入了省农产品质量追溯平台，规模小的只有4—5亩，大的有合作社、家庭农场、农业企业。截至8月中旬，如东县已完成入网监管主体4434家，占年度任务数103.11%。启东市今年新增农产品质量安全追溯主体932家，总数达到3001家。截至目前，南通市共有22992家农业经营主体入网，16480家出具了追溯标签，打印标签主体占比达71.68%，其余农业主体待农产品上市时再出具追溯标签，确保应出尽出。
行业监管全方位、全过程。按照“管行业就要管安全、管生产就要管安全”的监管要求，南通市切实抓好种养过程中的质量安全生产、质量安全追溯和质量安全监管工作，将绿色化、标准化、安全化生产理念和行动贯穿于整个种养过程，切实做到了发展到哪，监管就延伸到哪，实现行业监管全过程。在如东县现代农业示范园区，轻点鼠标，入网追溯主体的农业投入品使用情况、上市前检测情况，生产主体、产品名称、检测机构、生产批次、检测日期等一览无余、一清二楚。在该县长沙镇南美白对虾养殖基地，电脑记录完整反映了从苗种购进、饲料、动物保健品等投入品基本情况，每一次投放饲料、动物保健品的品牌、用量，清清楚楚，形成了一个可追溯的闭环，有力保障了南美白对虾的食用安全性。江苏省现代农业（特色水产）产业技术体系首席专家兼南美白对虾岗位专家万夕和研究员认为，通过他多年对南美白对虾养殖过程的跟踪掌握，其养殖方式健康、品质安全可靠，完全可以放心食用。
农业投入品的使用，与农产品的质量安全和品质密切相关。南通市在农资经营方面采取“连锁经营+重点农药政府零差价销售+集中统一配送”策略，引导农业生产经营主体规范用药、绿色防控。启东市农药经营根据市场需求采购、集中配送，全市设立了105家农药经营网点，均由政府定点农药集中配送中心根据区域种植规模进行配送。在农兽药使用上，全面推进低毒、高效、绿色的品种；农业农村部门不定期抽查相关生产记录，要求必须落实农药安全间隔期和兽药休药期制度，产品自检或委托检测合格方可上市。为让老百姓吃上“放心肉”“放心蛋”，南通全市631名官方兽医包片监管当地规模畜牧企业。在质量追溯中，这支监管队伍的力量和贡献十分突出，充分发挥了紧密联系养殖户的优势，积极支持规模养殖户入网、开展日常巡查、指导规范用药、抽检畜禽产品、督促出具食用农产品承诺达标合格证。
强领导、夯基础
推进农产品质量安全同频共振
南通市围绕农产品质量安全治理能力、群众满意度“双提升”目标，强化组织领导，狠抓制度建设，奋力推进国家农产品质量安全市全域共创。
强化组织领导。南通市委、市政府领导高度重视创建工作，多次调研农产品质量安全监管工作，要求进一步强化风险意识，树牢底线思维，不断提升农产品质量安全源头治理能力和治理水平。将创建国家农产品质量安全市写入市委一号文件，纳入市委市政府重点工作任务、全市经济社会发展规划，进一步压紧压实农产品质量安全工作职责和创建工作任务。
强化统筹推进。牢固树立“一盘棋”思想，成立市政府主要领导为组长、2位副市长为副组长、10个县市区政府领导和17个部门主要负责人为成员的创建工作领导小组，构建“1+3+10”（市创建办+综合、宣传、督导3个工作组+10个县市区）组织推进体系，建立完善联席会商、风险研判、信息通报、执法联动等工作机制，逐项分解任务，层层压实责任。充分发挥创建国家农产品质量安全市、国家食品安全示范城市“两个”优势，释放叠加效应，实现同频共振、同向发力、整体联动。
强化督导考核。全面实施“十四五”食品安全专项规划，按照《地方党政领导干部食品安全责任制规定》要求，压实各地党委政府“党政同责、一岗双责”的农产品质量安全职责，将农产品质量安全工作纳入市委市政府跟踪督办、重点巡察内容和高质量发展考核，并不断加大人大监督、政协评议、纪检监督力度。以季度监测、半年评估、年度考评等方式，对创建工作实施常态化督查指导，督促各地、各有关部门整改问题。今年5月，组织了对10个县（市）区的创建督导工作，进一步压实政府的工作责任。今年还将农产品质量安全首次纳入市级“乡村振兴示范村、先进村”专项考核，提高各县（市）区的重视程度。
与此同时，南通市坚持以制度为纲、以基础为本、以保障为要，强基固本，全面强化各类要素保障，夯实工作基础，推动农产品质量安全监管能力不断提升。
一是工作制度不断健全。今年以来，市食安办出台了《关于完善食用农产品市场准入与产地准出衔接机制的意见》，发布了《全面推行食用农产品“一证一票”制度的通告》，市农业农村局连续下发《2022年农产品质量安全工作要点和考核细则》《整市推进农残胶体金免疫检测技术的通知》《加强疫情防控期间农产品质量安全监管工作的通知》等，市市场监管局、教育局、民政局分别向农批市场、学校、养老机构等发出《关于查验农产品承诺达标合格证的工作函》等,督促全面使用查验合格证。
二是基层基础显著增强。大力推进基层监管网格化、监管机构标准化建设，实施乡镇监管站能力提升“双百工程”，全市92个涉农乡镇（街道）和重要农业园区划定农产品质量安全监管网格，落实监管员、检测员、协管员、信息员，全部按照省“四星级”标准进行建设乡镇监管站，全市160个农业重点村按照“三星级”标准建设农产品质量安全服务点。目前，全市已获批省五星级乡镇监管站5家，数量全省最多；建成四星级乡镇监管站15家，标准化水平全省领先。
三是投入保障持续加大。将农产品质量安全以及农安市创建作为重要内容，市、县、乡镇三级食品安全专项工作经费逐年增长。南通市级投资2000多万元改造升级市农产品质量综合检测中心，装备水平全省领先；县级农产品质量安全监管经费超过100万元/年，海门区近几年来每年投入达到230万元；各地乡镇农产品质量安全监管经费至少3万元，多的乡镇达到十几万元，全市各级合计农产品质量安全监管预算达2300万元。
严检测、强监管
农产品质量安全“一竿子管到底”
在实践中，南通市坚持以增加绿色优质农产品供给为主攻方向，落实“网格化+精准监管”，压实农产品质量安全属地管理责任、条线监管责任和生产经营者主体责任，确保农产品质量安全可控，切实保障百姓“舌尖上的安全”。
一是全力加强质量安全检测体系建设。市县两级建有农产品质量综合检测中心，常态化开展定量检测；乡镇建有质量检测室、农贸市场设有快检室，正常开展定性检测；重点农业村、农业园区配齐检测人员、配备农残检测设备，免费提供快检服务；支持和指导农业企业、示范农场和合作社开展产品自行检测，乡镇每年快检量少则4800批次，多则7200批次以上。为提高检测覆盖率和抽检频次，市县两级还落实专项经费，招标第三方检测机构开展定量检测。“市、县检测中心+乡镇检测室+村（居）检测点”四级检测机构+第三方检测+企业自检的“4+1+1”检测体系不断健全，检验检测能力有效提升。全市农产品定性抽检规模主体全覆盖，定量抽检从每千人0.8批次增加至1.6批次。
二是全力构建质量安全精准监管网络。市、县、镇（街道）全部设置监管机构、检测部门；乡镇（街道）成立了镇长（主任）为组长、主分管农业负责人为副组长的监管工作领导组，明确了监管员、检测员；行政村设有协管员、村小组设有信息员，实施定区域、定主体、定人员的“三定”网格化管理。鼓励支持乡镇使用“第三方劳务服务”，从事日常巡查检查、检验检测工作，如东县发挥南美白对虾协会能定指导价、贴近养殖户、组织能力强等优势，聘请协会参与日常巡查指导、协助产品检测和合格证出具等。制定《村级农产品质量安全协管员管理年度考核办法》，明确工作职责，实施“基本补贴+绩效”的差别化考核，提高村协管员工作积极性。出台《关于将农产品质量安全监管融入基层网格化服务管理工作的实施意见》，全力打通质量监管“最后一公里”，形成了“主体在县、管理到镇、落实到村、延伸到格”的农产品质量安全监管新格局。
三是全力推行质量安全分级管控机制。从去年起，南通市在全市开展实施“万千工程”，决定在两年时间发展一万家以上质量管控主体、一千家以上质量追溯规范主体。同时根据农业生产经营主体获得不同等次的质量追溯，分别悬挂铜、铝、塑料、塑泡等材质的质量追溯标牌，其中对悬挂塑泡标牌的，纳入“黄黑名单”进行监管，连续开展执法抽查。针对小散户游离监管外、外来户流动性强监管难等问题，则利用村组网格进行巡查，加大对外来投入品的监管，并对重点品种风险隐患大的问题实施过程监管。如东县在实践中对不同类别的农产品实行“红橙黄绿”分类监管，巡查时间分别为一月一查、一季一查、半年一查、一年一查。实施两年，效果明显提升，规模主体巡查率达100%、产品质量抽检合格率从98.5%提高到99.2%。
四是全力破解食用农产品准出准入衔接难题。南通市把食用农产品承诺达标合格证制度作为产地准出市场准入的有效衔接机制，在全国率先实施食用农产品“一证一票一码”全程追溯模式，即：一证（每个品种的食用农产品合格证，附在产品最小包装单元上），一票（每个批次食品安全“一票通”溯源单，汇集每个批次食用农产品合格证信息，随货同行），一码（即二维码，打印在食用农产品合格证或“一票通”溯源单上，扫码可显示相应溯源信息）。严把“准出关”，农业农村部门加强监管，压实主体责任，加大抽检频次，全面落实追溯“四挂钩”制度，镇检测室、村快检点常态化提供免费检测和合格证打印服务。如东县对正常出具合格证按每张0.10元且500元封顶的标准给予奖励；海门区对正常据实出具合格证且被有效查询的按每户1000元的标准给予奖励……严把“准入关”，南通市市场监管局将查验合格证纳入对农批中心的年度考核，督促查验重点品种的承诺达标合格证。市农批中心建成全省首家具备农兽残检验资质的快检实验室，对抽检合格率偏低的韭菜、豆芽等蔬菜品种实施专项治理、重点查验，韭菜、豆芽平均抽检合格率从65%提升至96%以上。严把“衔接关”，市农业农村局与市食安办、市场监管等部门联合发文部署，与市教育局、市民政局、市机关事务管理局等部门联合查验，推动准出准入衔接高水平运行。
立规矩、严执法
打击农产品质量违法不手软
为了给百姓提供一个健康、安全的农产品，南通市各级政府从实际出发，加强制度建设的同时，不断强化执法督查，严厉打击各类农产品质量违法行为，使农产品质量安全成为一道人人敬畏且不可逾越的红线和“高压线”。
突出重点，打攻坚战。全市各级农业执法部门坚持问题导向，聚焦执法办案主责主业，围绕“治违禁、控药残、促提升”三年行动的“11+4”个重点风险品种，展开专项监督抽检，突击检查、随机抽查、暗访巡查成为执法新常态，风险产品集中上市期不放松、农兽药间隔期休药期不大意、重大活动节日期不休息成为执法新常态。如东县结合往年农产品质量安全现场演练发现的问题，修订完善了相关突发事件应急预案，同时修订完善了以重点整治品种韭菜为应急处置对象的演练脚本，模拟处置了一起以“韭菜中毒事件”为背景的农产品质量安全突发事件，为应对农产品质量安全突发事件的处置积累了经验。同时，加大行政执法力度，重点对农产品生产企业、农业专业合作经济组织、家庭农场、蔬菜种植大户等农产品生产经营主体开展随机检查，今年以来已办理农产品案件6起，农药案件5起。
综合运用手段，打“组合拳”。不断深化“监督执法+N”工作法，全面推行“例行监测+监督抽查”“信访举报+监督抽查”“信用分级+监督抽查”“线索反馈+监督抽查”“问题投入品+监督抽查”等，开展立体式的农产品质量安全执法工作。海门区通过检查、培训、执法等途径，不断增强农业生产经营主体遵章守法意识，今年上半年查处农产品质量案件2起。海安市采取春季集中执法行动，上半年办理12345等投诉举报以及市场监管局等单位移送农产品质量安全事件23起。
联合执法，打协同战。联合公安、市场监管等部门资源力量，组建打击农产品违法犯罪融合战队和人才智库，推动多部门机制共立、资源共享、线索共判、查缉共行、队伍共建，逐步形成“力量融合、技术融合、统一指挥、统一查缉”合成作战体系。深化全面打击，深入开展“铁拳”“昆仑”“清水”“农安利剑”和“治违禁、控药残、促提升”等专项行动，持续加大对农产品重点领域违法犯罪的打击力度，全面营造高压严打态势。去年全市查处农产品质量安全案件67件。加强“行刑衔接”，建立舆情评估、案件移送、证据转化、共同稳控等互补式协同机制，强化信息沟通、提前介入和监督配合，形成打击农产品安全违法犯罪的强大合力。今年通州区有一户违规使用禁限用农药的种植户被判刑。
开展整治行动，打总体战。从8月11日起，南通市开展为期3个月的食用农产品“绿色生产、安全准出”拉网整治行动，以切实有效的措施推进食用农产品“治违禁、控药残、促提升”三年行动。与以往农产品质量安全整治行动有所不同，此次行动范围广、力度大、措施实，囊括了种植养殖业、农资经营主体、食用农产品抽检等生产经营各个环节，围绕规范农产品“三前”环节安全生产、打击农业投入品制假售假违法行为、整治农兽药残留超标和不规范用药问题等方面开展全面整治。同时将“拉网整治行动”工作情况纳入对各县（市）区的食品安全、质量工作评价。对工作重点不落实、闭环措施不到位的单位或个人，视情通报当地党委政府。
成效篇
全链条治理
“管”出农产品质量安全新局面
通过源头治理、过程管控、违法打击齐发力，有力保障了农产品质量安全，切实维护了百姓餐桌安全，构建形成了“从农田到餐桌”的全链条治理新格局。
一是源头治理更有效。全市实施农药包装废弃物回收利用政策，回收处置率达86.1%，无害化处理率、回收评价良好以上等次率达100%；全面开展耕地质量提升工程，测土配方施肥技术覆盖率达93.1%，农药和化肥施用保持“零增长”。创建高标准农田建设利用方式，将高标准农田建设作为农产品安全生产的载体，优先建设国家和省级绿优农产品基地、水稻绿色防控示范区、绿色蔬菜保供基地等，打造安全的菜篮子、米袋子。开展“治违禁、控药残、促提升”三年行动，推动2.2万户农产品生产主体入网管控、合格证与追溯信息“二码合一”，农产品合格率稳定在98.2%以上，建成1个国家级、5个省级“农产品质量安全县”。
二是绿色生产更自觉。坚持“绿色产出”，全市发展绿色食品300个、有机农产品40个、地理标志农产品17个、国家绿色食品原料标准化基地1个、省级绿优基地149个，预计到年底全市绿色占比可达68%。通州区金沙街道平桥镇村御润姐妹微家家庭农场采取生态种植方法，田间生草，然后作为绿肥，用药主要为生物制剂，更多施用有机肥料，加之种植管理环节采用绿色控产技术，每亩葡萄毛收入达到5万多元，刨去成本，每亩利润高达3万元左右。以生产绿色大米收获无数订单的如东县喜丰农业科技有限公司，早在多年前就牵头创办了优质大米联合体，实施品牌化市场营销战略，采用“公司+家庭农场+合作社+农户”的产业化利益联结模式发展订单农业，按照品种、农资、种植、收割、烘干、销售“六统一”标准，目前该公司水稻种植面积达2.16万亩，涵盖57家家庭农场、10多家合作社、110多个家庭散户。从该公司农业投入品使用来看，水稻已到分蘖末期，施肥共有4次，农药却一次还未打过。海门区政府每年将绿优食品认证补助列入农业扶持政策。从2021年起，区政府将绿色食品、有机食品的认证补助，分别从4万、5万元提高到5万、6万元。同时将绿优比重列入对区镇考核内容。在诸多因素的推动下，海门区生产经营主体积极创建绿色食品热情高涨。据统计，全区已获认证的绿色食品有63个、有机食品1个、地理标志农产品5个。
三是过程管控更有力。针对风险“点”，扎实开展农产品抽检专项行动、农业投入品抽检专项行动等，聚焦11个国家规定的风险品种和4个本市重点品种，上半年排查各类经营主体6000多家，发现问题100多个，全部及时整改处置。针对生产“线”，开展重点品种“三前”环节的精准治理，积极推进2.2万户经营主体入网监管、农产品质量安全追溯“四挂钩”、放心肉菜“四联创”等模式机制，着力筑牢产地环境、农业投入品、生产环节、产品产出的全链条质量监测体系。针对行业“面”，强化种植业、畜牧业、渔业的行业管理责任，对全市已入网监管的2.2992万户农业经营主体实施分类分级监管、精准监管。推进“双随机、一公开”监管常态化、全覆盖。加强动态调整风险，强化抽检数据的统计分析和结果运用，对多次检出不合格农产品的企业，调至高风险等级加强后续监管，提高检测频次。深化抽检分离，利用省追溯监管平台的抽取功能，提高“背靠背”式盲检率，提高农产品抽检监测工作质量。
四是共治格局更稳固。强化企业自律，以承诺达标合格证工作为基础，明确主体第一责任。强化行政指导，对检出不合格农产品的生产经营企业主要负责人进行集中约谈，督促、指导其全面落实主体责任，及时整改到位。海门区对产品检测不合格主体和发生产品风险隐患的属地实行约谈制度，今年上半年共开展农产品质量安全约谈6次。强化社会监督，探索建立以群众满意度为核心的农产品安全社会评价体系，推广“社会监督+配合执法”的服务模式，组建由行业协会、科研院校、人大政协、消费者和新闻媒体组成的“农安监督员”队伍，着力提高农产品质量安全工作的透明度。强化宣传引导，制作投放“创建国家农产品质量安全市”宣传标语、来电彩铃，积极引导广大群众支持农产品质量安全工作、参与农安市创建，人民群众对食品安全的获得感、幸福感显著增强。
新华传媒智库调研组 执笔人：夏沛霖 丁亚鹏
专家点评
创建国家农产品质量 安全市的积极实践
董 飞
农产品质量安全必须从基层抓起，市县是重中之重。2021年被农业农村部列入第三批国家农产品质量安全市创建试点单位以来，南通市坚持全区域标准生产、全链条精准监管、全社会共同参与，对于推动国家农产品质量安全市建设目标实现发挥了重要支撑作用。
南通市创建工作实践启示我们：一是充分发挥基层监管和检测职能。通过建立覆盖全市的乡镇监管站和村级服务点，构建“市、县检测中心、镇检测室、村服务点+第三方检测+企业自检”的“4+1+1”监测新体系和“主体在县、管理到镇、落实到村、延伸到格”的监管新格局，打通了农产品质量安全监管“最后一公里”。二是畅通产地准出和市场准入机制。以承诺达标合格证制度为载体，通过多部门联合发文推动、多部门共同查验落实，健全食用农产品“全程质量追溯+全部带标出产+全面查验入市”的模式，进一步强化了产地准出与市场准入的有效衔接。三是突出了农产品的生产过程管控。以实施“治违禁、控药残、促提升”三年行动为契机，强化农畜水产品“三前”环节精准治理，推广绿色标准化生产技术，推动了现代农业高质量发展。四是探索建立了以群众满意度为核心的农产品质量安全社会评价体系，公众参与和社会共治水平不断提升，显著增强了人民群众获得感、幸福感和满意度。
（作者为江苏省农业科学院副研究员）
