用法治力量护航江苏沿海地区生态治理
来源：新华日报 日期： 2021-12-24
推进江苏沿海地区高质量发展是事关全省高质量发展的全局性问题。2020年南京信息工程大学与南京海事法院合作开展苏北沿海滩涂合理使用问题研究。面对现实存在的法律争端与制度梗阻，课题组从不同角度对苏北沿海滩涂治理的可行方略与政策选择进行深入探究，形成的一系列理论成果为美丽江苏建设提供了重要参考。
科学立法，“两个最严”优化沿海生态治理制度供给
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”要实现“沿海隆起”，必须坚持生态优先、绿色发展、特色彰显的发展思路，运用法治思维和法治方式，确保沿海发展重大战略、规划和决策的制度化、程序化、法治化，进而实现政策实施和工作推动的系统性、规范性、协调性、稳定性。
近年来，秉承“绿水青山就是金山银山”的发展理念，江苏沿海地区重点以相关法治体系的构建为抓手，聚力推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
一是推动存量制度的协调统一。在全面厘清《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《海警法》等法律法规的逻辑关系基础上，科学做好法律法规、政策文件的废改立释工作，并以《长江保护法》的实施为契机，推动沿海生态保护的先行先试。
二是发挥制度增量的牵引作用。包括，全面修改《江苏省湿地保护条例》，明确规定湿地保护的立法宗旨、主要原则、主管部门、规划名录、生态保护、开发利用、监督管理、法律责任等内容；按照不同类型湿地的特点，分别规定湖泊、河流、沼泽、滩涂、库塘等应有的保护和利用模式，以符合江苏湿地资源丰富、种类齐全的特殊要求，为湿地的精准保护提供有效指引。在滩涂章节，明确滩涂的概念与区域，合理划定沿海滩涂的功能分区，参照禁止开发区域的要求在红线范围内建立有效的监管制度以促进国土空间的可持续利用，实行差别化保护管理，重点解决生态保护红线内农业与生态空间叠加难题。
三是统筹国内法治和涉外法治。确保相关立法既符合《湿地公约》的原则，又与《民法典》《海域使用管理法》《渔业法》等上位法有效衔接，还充分体现江苏沿海统筹推进包括产业体系、城镇体系、整体风貌、环境治理、民生改善、社会治理、海洋文化等在内的全面发展的内在需求。通过在沿海生态保护方面的制度创新，为湿地保护的国家立法提供江苏经验和江苏智慧。
多元共治，“两个现代化”指引沿海生态治理体制协同
既往空间权属模糊导致的沿海生态治理职责界定不清，以及机构资源错配造成的沿海生态治理组织协同不力，对提升沿海地区生态治理的能效产生了客观阻滞。对此，必须以提升治理体系与治理能力现代化为指引，构建党委领导、政府负责、公众参与、科技支撑的江苏沿海地区生态治理协同模式。
坚持党的总体领导。以湾滩长制建设为抓手，建立行政区划内沿海生态治理委员会制度。地方党政负责人担任委员会一把手，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。
明确政府法定职责。自然资源、环境保护、发展规划、农业农村、工业信息、海事海警等各相关部门共同参与、资源共享、责任共担、分工协作，建立生态治理全覆盖、全流程、全责任的监管闭环。
尊重群众首创精神。坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活的需要，尊重人民群众的首创精神，凸显人民群众在生态治理中的主体性、积极性、主动性，依法保障人民群众参与生态治理的地位与权利，引导社会力量和公益组织参与沿海环境治理和监督工作。
善用科技赋能法治。充分运用大数据和智慧科技，推动多元主体的信息开放与共享，以数字法治推进数字政府建设，坚持在法治轨道内实现技术赋能，强化沿海生态治理的精准性与科学性，提升治理能效。
创设跨域协同机制。在不同行政区划之间，建立跨区域联席会议机制，制定区域协作治理协议，推动沿海区域生态治理的参与主体、会议协商、协作流程、职责划分、责任追究的制度化，织密沿海生态治理的制度之网，确保全面动员、全域覆盖、全程监管。
政企合力，“双碳计划”助推沿海生态保护补偿制度生根
以碳达峰、碳中和国家战略为契机，探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。
政府筑牢生态保护补偿制度基础。加大重点生态功能区转移支付力度，规范生态保护补偿政策，鼓励受益地区与重点生态功能区所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。依法加强生态保护补偿效益评估，构建生态保护成效与资金分配挂钩的法定机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。
市场激发生态保护补偿制度活力。贯彻落实《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，在绿色转型中充分发挥市场的导向性作用、企业的主体作用、碳市场交易机制的作用，建立健全碳排放权交易的法定机制，积极推动风电等非水可再生能源电力进入碳交易市场，引导风电等新能源运营企业出售CCER（国家核证自愿减排量）获得绿色收益，同时做好新能源装备行业的基础研发和产业布局，形成沿海地区绿色产业集群。
公正司法，“两个效果”坚守生态治理绿色发展的法治底线
准确贯彻法律法规，坚持沿海生态治理的法治效果。积极贯彻落实《民法典》《海域使用管理法》及相关地方性法规，完善沿海滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允许流转和抵押。通过地方立法理顺沿海滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权的关系。明确公共利益的判定主体、界定标准、法定程序、救济途径，明确不同时期、不同区域、不同发展阶段海域使用权管理中的公共利益的内涵与裁量标准。
从“治已病”到“治未病”，实现沿海生态治理的社会效果。建立源头治理与预防机制。鼓励政府机构、企业和其他社会主体，通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间，维护国家和区域生态安全，依法依规解决滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理退出问题。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制，切实保障权利人合法权益。
课题组负责人：陈俊（南京信息工程大学气候与环境治理研究院执行院长）
执笔人：徐骏 李新新（南京信息工程大学气候与环境治理研究院研究员）
