推进全面脱贫与乡村振兴协同治理 构建农村新产业链

来源：南京报业传媒集团 日期： 2021-06-12

2020年政府工作报告提出，今年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。习近平总书记指出，要“推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。适应城乡关系变化新趋势和脱贫攻坚战的新进展，推进精准脱贫与乡村振兴的协同治理，既是全面小康的基本要求，更是乡村发展的实际需要。

产业协同

以农为本构建农村新产业链 

“产业兴旺”是实现乡村脱贫致富和乡村振兴的原动力，是乡村可持续发展的基础。 

重视“小农”生产。“小农”是脱贫攻坚、乡村振兴的重点和难点。尽管现代农业是农业发展的方向，但在现阶段，小农生产仍然是贫困地区、丘陵山区和纯农业户的主要生产方式。近些年来，现代农业尚未全面建立，“小农”却在快速消失，表现为农村耕牛、散养家禽家畜消失，化肥完全取代农家肥，丘陵地区土地抛荒等现象。现代农业并不排斥“小农”农业。当前，仍要加大农业补贴力度，推广农业保险，并以农业产业为中心，通过向农业产业链的上游和下游延伸，前向融合实现与种子、农药、肥料供应、涉农服务等的一体化，后向融合实现与农产品加工、物流运销、电商服务等的一体化，逐步向现代农业产业体系过渡。同时，稳步提高粮食市场价格，调动和保护好农民粮食生产积极性。 

构建农村社会化服务体系。在广大农村地区，由于农村劳动力转移，农业生产呈现低水平、兼业化和粗放化特征。老农民、老品种、老技术、自给自足、粗放经营互为交织，谁来种地、如何种地等过去不成为问题的问题，成为乡村振兴面临的重大挑战。因此，要进一步加大农业科技资金投入，完善农业科技创新体系、现代农业产业技术体系和农业农村科技推广服务体系，依靠科技创新激发农民利用新技术的动力；通过市场机制，促进农村科技开发、推广和应用，在环境保护、乡村治理、产业发展、农村生活等各个领域扩大现代科技成果的应用，并切实提高应用效率和效果；促进互联网技术、智能化技术、物联网技术等现代技术与农业农村生产生活生态的密切融合，引导农民积极参与现代科技的应用，实现乡村升级发展。 

严格明确和细化土地用途。土地是乡村的最大资源，也是农村改革的中心问题。近年来，为实现更大的经济价值，部分地区的土地陆续转换为种植草莓、黑霉、林木、花卉、观赏草或深挖为蟹塘、养殖等，个别地区甚至成为生态农业或农家乐的休闲观光农业的一部分，导致土地“非粮化”现象突出。在农业结构调整范围内，将耕地用于发展经济作物甚至非农产业，势必影响及破坏土壤肥力、水利设施，进而改变农业生态系统，短期“利好”掩盖了长期矛盾，农业生产实际上难以恢复。因此，在农用地流转合同中应进一步严格明确并细化流转后的农地用途，并由受让方交纳土地用途保障金；土地整理中应注意整理顺序和土层，保留或重修灌溉系统；部分土地改变土地的农业用途应进行专项许可。 

人才协同

内外结合汇聚脱贫致富新力量

据不完全统计，全市农村空心化率超过40%，靠近主城或中心城镇、特色农业发展较好、开展美丽乡村建设的农村空置率低，边远农村、欠发达村、经济薄弱村空置率高，留守现象普遍。尽管部分乡村因发展较好有回流现象，但对青年人口的吸引力低。 

建立“村学”体系。一段时间以来，乡村幼儿园、中小学或教学点逐步撤并，向行政村、中心村、乡镇集中。乡村学校不仅是乡村公共教育机构，也是乡村文化高地，学校撤并消磨了乡村的精气神，切断了学生与乡村文化的传承通道。因此，要从乡村实际出发，合理确定乡村学校的布局、规模、数量，明确其服务半径。在偏远地区，应本着满足需求、方便群众的原则，因地制宜、灵活多样地设立教学点，降低贫困家庭教育成本，增强儿童的乡土感情；遵循乡村特点，将乡土资源融入办学环境，乡土知识、农业知识进入农村中小学，增强乡村学生对家乡的亲和力；办学主体采取多元化体制机制，鼓励集体、企业、村民等办学，采取政府购买服务、派驻公办教师、减免租金等方式，扶持面向大众、符合标准、收费较低、质量尚好的普惠性乡村学校；建立农村业余学校，开展“扶志”“扶智”教育，开展互联网技术、现代农业技术、现代经营管理等方面的培训。 

完善“下乡”政策。“爱农业”“爱农村”“爱农民”的“三爱”干部队伍和人才队伍，是乡村振兴的关键力量。为解决农村人才不足问题，我国先后向广大乡村选派了数十万大学生村官；为做好精准扶贫工作，各级党组织和政府先后向农村派出了数十万名“第一书记”。大学生村官和“第一书记”为农村发展做出了重要贡献，也取得了诸多成绩，但也存在与农民打交道难度大，食宿、薪酬、发展规划、婚恋等多重现实困境。因此，要根据目前存在的问题以及各方面需求，努力改进“大学生村官”选拔与“第一书记”派驻方法。既要选派有一定职务且能熟练运用当地方言的党员干部，任期也可适当延长，更要以系统化思维加强农村干部队伍建设，为助推乡村振兴提供人才支撑；要利用农村创新创业政策，吸引各类人才返乡创业；引导本乡本村的企业家、专家、学者、退休干部等扎根乡村干事创业；通过政府牵线，发挥事业单位、社会组织的人才资源，到乡村发展特色产业。 

康养福利服务全面延伸。我国城市普遍建立了福利康复养老机构，如福利院、精神病院、养老院、聋哑儿童学校等，为特殊人群提供了较好的服务。在城乡融合大背景下，康养福利机构应向农村地区延伸，让特殊群体在自己熟悉的环境里养老、康复，这样既降低了群众的养老康复费用，又有利于亲友探望，还可利用乡村人员的互相照顾，培育良好社会风气。同时，大力发展农村康养事业，出台支持乡村发展养老、慈善事业的办法，吸引城市居民到乡村养老。 

治理协同

平行经验打造乡村治理体系

经过多年努力，截至目前，脱贫攻坚目标任务即将完成，贫困群众收入水平大幅度提高，贫困地区基本生产生活条件明显改善，脱贫进度符合预期，贫困治理能力明显提升，减贫方案和减贫成就得到国际社会普遍认可。这些经验不仅可供世界发展中国家参考，更是我们进一步做好“三农”工作的重要借鉴。 

实施组织平移。运用脱贫攻坚的成功经验，深化农村综合改革，促进乡村振兴全面开展。要强化党建引领，及时落实五级书记齐抓振兴机制，强化组织保障和动员能力；将扶贫驻村工作队和扶贫第一书记逐步转变为乡村振兴驻村工作队和第一书记，组建各方参与的乡村振兴驻村工作队；加强涉农项目的整合，推进农村“放管服”改革，提升村庄治理能力；坚持用法治思维和法治手段化解乡村基层社会治理中的矛盾问题；强化农民自治主体地位，组织开展邻里守望、邻里关怀，促进邻里相亲、社会和谐；根据居民需求，组建矛盾调解、设施维护、环境整治、文体活动等专业自治委员会，提升居民自我管理、自我服务能力；打造群众自治平台，整合力量和资源，建立信息汇总分流、矛盾排查分析研判机制，提高基层社会治理的专业化水平；加强文化建设，深化丰富基层社会治理的精神内涵，努力提高全社会人文素养。 

推进政策转换。近几年，精准扶贫作为一项重要的社会政策，取得了重大的政策效果。好的政策要进一步升级，扩大受益面，提高覆盖率，简化办事程序，优化办事流程。因此，要将聚焦个体脱贫的机制转变为支持多元合作治理的政策，推进农村集体经济组织成员制度改革、农村集体产权改革，完善土地产权交易服务机制和宅基地管理制度，加强对集体产权“飞地”的管理，强化土地指标硬约束的同时，灵活运用农村土地政策，支持新型经营主体成长。要将临时性帮扶措施转变为常态化民生政策，持续推进开发式扶贫和保障式扶贫，扶贫中的兜底政策转化为贫困户、贫困边缘户以及低收入人群的普惠式政策，综合考虑乡村发展实际及多数人要求，将支持贫困户发展的产业政策纳入到乡村振兴大盘中。随着多种力量、多种资源的投入，扶贫要素持续增加，贫困人口基数大幅降低，治贫难度却在上升，贫困治理出现边际效应。因此，要根据农村地区发展新阶段的实际需要，将部分扶贫政策整合优化为乡村发展支持政策，有效提高农业资源利用效率。 

实现“三治合一”。强化村级领导班子建设，完善民主决策程序，加大民主监督力度，充分调动广大村民共同参与扶贫开发和乡村振兴的主动性和积极性，从而加速脱贫致富步伐；健全政策、项目的合法性审查机制，发挥“阳光惠民”监管系统作用，建立扶贫开发和乡村振兴成效的第三方评估机制；大力宣传社会主义核心价值观和中华传统美德，引导群众传承良好家风，为脱贫致富和乡村振兴集聚精神力量。 

（甘文华 作者单位：南京市委党校市情研究中心，南京新时代中国特色社会主义发展研究院）