建立健全生态产品价值实现机制 培育壮大绿色发展新动能

来源：新华日报 日期： 2022-03-25

党的十九届五中全会明确提出，要建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿。建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。江苏省委书记吴政隆2022年3月1日在省推动长江经济带发展领导小组会议上强调，要加快建立生态产品价值实现机制，把绿水青山更好转化为金山银山。

如何让生态产品创造经济价值？基层如何推动这项工作落地落实？带着这些问题，由江苏省政府原参事、南通大学原党委书记、省重点高端智库江苏长江经济带研究院院长兼首席专家成长春教授领衔的调研组，近期赴南京高淳区、常州溧阳市、徐州贾汪区、盐城东台市开展专题调研，在掌握四地生态产品价值实现的一线数据和资料基础上，形成了本篇调查报告。

立足生态优势和资源禀赋，释放绿水青山“红利”

由于各地资源禀赋、发展阶段、产业基础不同，探索生态产品价值实现路径，必须立足实际、发挥优势、突出特色、统筹谋划。高淳、溧阳、贾汪、东台四个区县（市）立足自身的资源禀赋量身定制，探索出各具特色的生态产品价值实现路径。

1. 深度开发生态产业，提升生态产品的溢价率。

发展生态产业是经营性生态产品通过市场机制实现交换价值的模式，发展生态产业的关键是如何认识和发现生态资源的独特经济价值，提高产品的“生态”溢价率。

高淳是我国河蟹养殖六大原产地之一，2020年螃蟹总产量1.65万吨，约占全国的2.1%。互联网＋公司、互联网＋合作社新模式让固城湖螃蟹的经济拉动效应日益凸显，螃蟹养殖已成为产值近20亿元、跨度10余类行业、惠及10多万农民的“大产业”，仅这一项就为全区农民提供人均增收近3000元。

近年来青虾养殖业成为溧阳快速崛起的生态产业。社渚镇采用生物生态调水上山养殖，引进“太湖1号”青虾良种，建立省级青虾良种繁育基地，创建2个万亩和9个千亩以上青虾养殖示范基地。2020年底，青虾养殖规模从初期的1.6万亩发展到6.5万亩，年产量6000多吨，产值6亿多元，带动农户增收5000余万元。社渚镇被中国渔业协会授予“中国青虾第一镇”称号。“全产业链”发展方式，不仅让全镇百姓走上了致富路，还带动了周边地区经济发展。与社渚镇搭界的安徽宣城市郎溪县梅渚镇，青虾养殖面积也已超过1万亩。

2. 盘整生态资源，打造全域旅游经济圈。

近年来，体验式休闲旅游及康养式旅居备受青睐。溧阳、高淳、东台利用生态资源优势，构建“生态+”全域旅游经济圈，打造了地方经济新增长点。

溧阳围绕“三山两湖宋团城”，以“1号公路”为纽带，深化农旅融合，推动乡村振兴；开展“美意田园”行动，创优乡村环境；推出“溧阳茶舍”精品民宿品牌，通过景区带村、能人带户、“企业+农户”“合作社+农户”，把乡村田园转化成促进农民增收的“金山银山”。

高淳不断优化“景区—城区—镇区—乡村—风景道”空间布局，实施230多公里生态串联工程及6大水系“清水廊道”建设，形成了链接桠溪慢城—游子山等35座山体的“百里绿色生态园”以及链接游子山—固城湖等63个圩区的“魅力水乡示范带”。同时，发展休闲农业基地等“众创”“微创”经济，美丽乡村建设的“高淳实践”被农业农村部总结推广。

2019年，中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）入选世界自然遗产。东台以“生态绿+海洋蓝”的生态大公园为定位，高标准打造著名旅游核心目的地，西溪景区、黄海国家森林公园等核心景区知名度大幅提升。与上海合力打造世界级高端康养基地，构建服务全生命周期、满足全年龄段健康需求的产业平台，打造多业态融合的健康之城、活力之城、产业之城。

3. 以生态修复实现“生态—经济—社会”多层面价值提升。

位于徐州市东北38公里的贾汪素有“百年煤城”之称。2011年以来，国家每年对贾汪煤矿塌陷地投入1.7亿元进行生态补偿修复工作。贾汪按照“基本农田改造、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体模式持续推进煤矿塌陷地的系统修复与改造。其中的一项重点就是对面积1.74万亩的潘安湖采煤塌陷区进行整治，建成后的潘安湖风景区先后被评为国家级湿地公园、国家AAAA级旅游景区、国家水利风景区、国家生态旅游示范区。贾汪成功实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的华丽转型。

东台大力推进滨海湿地、东沙浅海水域湿地、高泥淤泥质海滩湿地、条子泥湿地等4个湿地保护区建设，同步实施河湖连通工程，湿地自净能力大幅提升，精养“湿地之肺”，大力植树造林，成功吸引了更多鸟类入驻滩涂湿地。

政府积极作为，捧好绿水青山“金饭碗”

从高淳、溧阳、贾汪、东台的经验可以看出，地方党委政府主动作为、积极作为，创新生态转化方式，更深层次更广领域释放生态红利，在构建生态产品价值实现机制中充分发挥了主导作用。

一是重视规划引领。溧阳以《全域旅游总体规划》为引领，分别编制了休闲经济、旅游公共服务等11个专项规划，与土地利用、环保、基础设施等规划实现多规统筹。贾汪按照统筹考虑区域内矿产、土地、水等资源管理和接续产业发展等，科学规划潘安湖塌陷区生态修复和后续产业发展，按照“宜农则农、宜水则水、宜游则游、宜生态则生态”的原则，规划建设“中国最美乡村湿地”。

二是完善推进机制。溧阳成立了由党政主要领导任双组长，31家单位组成的“全域旅游示范区”创建领导小组，形成了党政统筹抓创建，人大和政协常态化督查，各部门和各镇区协同互动的创建工作体系；溧阳市财政局和江苏农担常州分公司联手推出了“青虾贷”业务，切实解决“融资难、融资贵”问题。

三是给生态产品贴上价格标签。2020年9月，高淳发布了全国首个县域生态系统生产总值（GEP）核算标准体系。GEP核算是生态产品价值的科学评估依据。高淳区市场监管局局长肖健介绍说：“标准化建设是一项基础性、战略性、长远性的工作，我们将会同各部门、园区、镇街迅速推进GEP核算标准化试点创建工作。”高淳正与南京大学、中国计量大学开展战略合作，推进标准研究。

四是走好生态富民之路。贾汪坚持以人民为中心，把解决历史遗留问题与全面提高城乡居民生活质量结合起来，先后安置失业矿工5.1万人，适龄安置率达到94%。2017年12月12日，习近平总书记来到马庄村王秀英的香包工作室，看到村民们手工制作的特色香包，连连称赞“真不错”“很精致”。习近平总书记还坚持花30元买了一只香包。总书记“捧捧场”的香包加工业迅速发展，吸纳了大量就业人口,“小香包”成为富民“大产业”，群众真真切切地尝到了甜头、看到了盼头、增强了劲头。

探寻“绿水青山”向“金山银山”转化的密码

从高淳、溧阳、贾汪、东台四地的经验可以看出，有为政府与有效市场相协同，政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现模式逐步确立。

一是不断优化生态产品供给质效。高淳为保护全区人民的“母亲湖”固城湖，陆续出台各类水环境保护和治理办法、意见，关停沿湖污染企业，迁出了红太阳、红宝丽两个化工产业基地。大力实施渔业资源增殖放流生态净水工程。启动退圩还湖生态修复保护工程，释放出水资源、水安全、水景观的乘数效应，使高淳逐步成为人水和谐的“拥湖发展之城”。

二是促进好生态对接“大市场”。高淳有序推动生态资源权益交易，创新绿色金融体系，23家生态农业和环保节能企业在区域性股权市场挂牌。溧阳建立天目湖生态产品交易平台，形成“流域内水产养殖污染退出与康养服务生态受益付费购买”的闭合模式。东台设立10亿元全域旅游产业发展引导子基金，建设乡村旅游重点项目22个，成功招引超亿元项目落户，打造了一批乡村休闲旅游点。

三是大力实施品牌战略。东台深入挖掘地方美食，常态化组织“十万吃货来东台”活动，形成“最东台味道”“东台老味道”等特色品牌。高淳连续20年举办固城湖螃蟹节，持续在国内主流媒体投放广告，使“固城湖”螃蟹品牌影响力越来越大。溧阳将大数据、大旅游统筹结合起来，推出“溧阳行”“美音溧阳”等APP平台，为旅客匹配更多经典旅游线路。

四是补齐补强产业链。溧阳建设青虾现代产业园，依托园区不断壮大种草、采草、养虾、销售、加工的产业链。天目湖白茶小镇探索以茶文化为核心内涵的“代入式”旅游新模式，建设全国生态茶园创意体验区。东台推动农旅、文旅、康旅等“+旅游”产业协调并进。黄海之滨的巴斗村结合自身独特的区位优势和自然资源，大力发展渔旅产业，将特色渔文化、红色文化以及原始风貌的海边风情景点串联成一条3公里长的旅游观光线。

关于探索生态产品价值路径的深度思考

2021年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，全面系统部署了生态产品价值实现相关工作。调研组发现，生态产品价值实现仍然面临着认识不统一、生态产品管理机制难统筹、双G考核难操作等问题。借鉴高淳、溧阳、贾汪、东台的成功经验，“十四五”时期，应进一步提高各地生态环境保护积极性、主动性、创造性，以“四个坚持”加快完善生态产品价值实现机制，以“含绿量”提升发展“含金量”。

一是坚持双轮驱动，用好“看得见的手”和“看不见的手”。一方面，要建立以生态产品价值实现为载体的多元化生态治理体系，促进优质生态产品持续供给、多样化供给和高附加值供给；要查清自然资源本底，建立健全确权登记、价值评价、经营开发等六大机制。另一方面，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断提高生态产品价值实现的效率。

二是坚持因地制宜，拓展“两山”转化渠道。发展生态农业和智慧农业，建设绿色优质农产品基地。发展生态旅游，推动乡村振兴与生态旅游融合发展；鼓励各地盘活废弃矿山、工业遗址等存量资源，提升教育文化旅游开发价值。鼓励各地探索“互联网+”模式，构筑区域生态产品品牌“矩阵”。发展绿色金融，打造“两山银行”“湿地银行”“森林银行”，推动生态资源变现。

三是坚持协同互动，完善生态补偿机制。构建“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的利益导向机制，完善补偿标准和核算方式。探索多元化融资渠道，基于市场机制构建包括产权交易、产业转移、技术援助、园区共建、人才培训等内在的“造血型”补偿方式，形成合作共赢、互惠互利发展格局。鼓励补偿地和受偿地之间进行全方位绿色经济往来，协同打造绿色产业链和生态产业合作示范区。

四是坚持制度创新，让GEP硬起来。不断优化GEP核算指标体系、数据来源和统计口径、计算方法等，构建GEP“进规划、进决策、进项目、进交易、进监测、进考核”的应用体系，逐步把GEP总量及其变化、生态产品价值实现率等纳入高质量发展绩效考核、干部考核评价体系和领导干部离任审计。推动GEP核算结果在绿色发展财政奖补、国土空间管控、环境治理评估、资源要素配置等领域应用，提高政府决策效能。

南通大学江苏长江经济带研究院调研组

调研组成员

成长春，南通大学江苏长江经济带研究院院长兼首席专家，长江保护与绿色发展研究院特聘研究员，教授，博导；

郑晋鸣，《光明日报》资深高级记者，江苏长江经济带研究院特聘研究员；

季燕霞，南通大学经济与管理学院教授；

冯俊（执笔人），江苏长江经济带研究院副研究员；

靳匡宇，南通大学经济与管理学院讲师；

王琳，南通大学地理科学学院讲师；

盛俞鑫，南通大学经济与管理学院硕士研究生。