江苏：关口也是风口，小县城迎来大机遇
来源：新华日报 日期： 2022-06-08
中国首个设在县级市的开发区——昆山开发区国批30周年系列活动，近日陆续举行。昆山，这个被誉为“地表最强”的县，已雄踞中国百强县榜首17年。
江苏县域经济强，历来为人瞩目。县域经济是江苏宏观经济中重要的澎湃活力肌体。5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），对县城发展作出系统性部署。这份针对县城城镇化的首个中央层级的政策文件，对江苏这样的县域经济强省来说，意味着哪些新的机遇？
城镇化新篇章
县城功能重塑
“郡县治，天下安”。但一段时期，我国城市化的发展进程比较多地突出了大中城市。“近些年，一头抓大城市发展，一头抓乡村振兴，中间的县城、小城镇受到忽略。”中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员、苏科创新战略研究院理事长陈雯说，公共服务资源丰富，社会规则明晰，有更多就业机会，这些优势本身会吸引大量人口往大城市集中。县城和大城市、中小城市和大城市的差距拉得很大，会带来两极分化。“在长三角一体化进程中，大量的资源、公共服务向上海、南京、杭州、苏州等城市集中，一些县城面临大城市持续虹吸的压力。”
不仅是特大城市、超大城市与中小城镇之间差异扩大，县域之间的不平衡发展也越来越明显。记者梳理发现，截至2020年末，全省40个县及县级市常住人口总计3780.22万人。从“六普”到“七普”，全省县域常住人口规模增加的有15个县市，增量超过10万人的有6个。25个县市出现人口减少，有7个县市人口减少10万人以上。
2020年，国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确提出4大领域17项建设任务。国家发改委《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，也提出“促进农业转移人口有序有效融入城市，增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进城乡融合发展”。
这次《意见》出台，意味着推进以县城为重要载体的城镇化，是“十四五”规划执行中的重要路径。
陈雯介绍，城市发展“强者越强，弱者越弱”，这是世界现象，怎样让中小城市、县城“有路可走”，《意见》顺合了世界趋势，对县域经济作出部署，要给县城找一条功能重塑的道路。如何发展县城？现在国际上提得比较多的是“精明专业化分工”。她解释说，原来的全球生产网络中，中小城市的生产供应链基本都被大城市掌控，依附于大城市发展。精明专业化分工强调“可持续”和“包容性”，让中小城市从自身需求和比较优势出发，找到一条不同于大城市的发展路径。中小城市要找一些“空档”，在一体化区域中承担更多元化、专业化的功能。
县城是农民进城的第一站。“推进以县城为重要载体的城镇化，有利于引导农业转移人口就近城镇化，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”省规划设计集团城市规划设计研究院院长赵毅说，新发展阶段，我国人口流动呈现两大趋势：一是向人口吸纳能力较强的特大城市、大城市聚集，主要表现为中西部欠发达地区人口流向东部发达地区；二是出现“就地”城镇化和近距离人口流动带来的“就近”城镇化，向县城集聚、就地就近的城镇化方式正成为乡村人口更为低成本、低门槛的理性选择。根据第七次全国人口普查，2020年全国常住人口城镇化率为63.89%，处于城镇化加速期向成熟期的过渡阶段，未来城镇化的方式、路径、空间载体也必将发生较大变化。
“在当前经济增速放缓、下行压力增大的背景下，加强县城城镇化建设，对于促进经济内循环有非常重要的意义。”省金融研究院副院长蒋昭乙说，县城是连接城市和乡村的环节，相比大城市的人员集中、基础设施“饱和”，县城还有很大“增量”，消费潜质大，发展县域经济对刺激经济有很大意义。
“摊大饼式”的城市扩张一去不返了，未来，城镇化将转向县域经济发展的主战场。
强县云集
江苏“先行一步”
溧阳市南渡镇的张琪大学毕业后一直在外务工，最近通过“溧阳就业”抖音直播带岗活动在家门口找到了工作。“我是学机械设计与自动化专业的，现在溧阳的企业越来越多，对这个专业的人才需求挺大。新工作地点离家步行5分钟，工资不错、交社保，我很满意。”
江苏强县云集。工信部赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2021中国县域经济百强研究》显示，全国百强县江苏占25席，前十强中江苏占6席，昆山、江阴、张家港、常熟包揽前四，太仓、宜兴分居第七、第八。苏中、苏北也有不错表现。苏中的如皋排第22名、泰兴排第26名，苏北的邳州排第46名、沭阳排第70名。
县城的城镇化建设，我省一些地区已“先行一步”。“从江苏城镇化人口来源看，大致分为以外来人口为主导的就地城镇化和以本地农村人口为主体的就地城镇化。”赵毅举例说，前者如张家港市，“六普”和“七普”之间，外来人口增长约16万人，后者如苏北地区一些县城，城区主要吸引本地农村人口转移和外出人口回流。
县城定位不同，建设思路也不同。《意见》一大亮点是将全国县城进行功能定位，按照不同特点分成5个类别，确定了不同发展路径，包括：加快发展大城市周边县城；积极培育专业功能县城；合理发展农产品主产区县城；有序发展重点生态功能区县城；引导人口流失县城转型发展。
县城要成为城镇化建设的重要载体，亟需解决其目前在公共基础设施等方面的缺失，补齐产业短板，提供更多就业机会。聚焦县城短板弱项，《意见》提出一系列任务举措。“县城和大中城市的医疗差别非常大。《意见》支持县域人口达到一定规模的县完善县级医院，推动达到三级医院设施条件和服务能力等规定，帮助县城提高医疗水平，这条内容很有突破性。”陈雯说。
《意见》明确，要顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失、县城盲目建设。早在2020年，江苏的东海、海门、溧阳等10个县及县级市，入选国家发改委公布的县城新型城镇化示范建设名单后，已率先展开县城城镇化补短板强弱项探索。
5月31日，家住海门三厂的曹慧珍从家出发，步行五六分钟，就在离家不远的便民服务中心办结了相关医保业务。“省时又省力。”她夸赞说。海门区委书记郭晓敏介绍，海门在城镇化建设中持续提升城市品质，完善城区功能配套，拓展公共服务的广度。目前，图书馆、大剧院已建成运营。海门高标准建成3个“15分钟医保服务圈”省级示范点、1个市级示范点。至2024年，海门100%村居要建成“15分钟医保服务圈”服务站。
5月18日，海太过江通道廊道控制和前期配套工程正式启动实施，加上北沿江高铁、南通新机场等重大基础设施的加快推进，海门的交通格局、城市格局、开放格局将得到全面全新重塑。
“‘您来东海，福如东海。’在东海，这是经常听到的一句话。围绕‘生态宜居福地’的目标定位，我们把城市功能做强、内涵做深、品质做优，不断提高现代城市能级。全力建设高铁新城、滨河新区、水晶小镇，完善城市慢行系统，实施植绿增绿工程，力求开发一片、成型一片、带动一片。”东海县发改委主任唐昶说，东海是闻名中外的世界水晶之都，该县依托水晶产业建设水晶特色小镇，积极发展电商产业，形成特色鲜明、集聚度高、区域拉动力强的水晶产业集群。目前，东海县有水晶销售企业及水晶商户5286家，水晶网店达1.9万家，带动就业人数近30万。
县域新型城镇化建设，人是核心。溧阳市人社局局长殷洪雅介绍，近年来，溧阳人社部门紧紧围绕加快推进城镇化进程的整体工作部署，建立完善统筹城乡的就业服务和社会保障体系。今年以来，溧阳市城镇新招录用工1.5万人，城乡居保人数达18.8万人，家门口办业务满意程度达99.8%。
抓住机遇
让县城“好上加好”
6月1日上午，东海县跨境电商直播基地水晶工艺品展厅内，32岁的李宁正用流利的英文直播带货。“我现在主要做欧美市场，一年收入20多万元。”直播间隙，李宁告诉记者，他大学毕业后一直在苏州工作，2020年因疫情回到家乡学做水晶直播带货，如今已是该基地的销售冠军，“现在家乡越来越美，我希望通过努力在县城买一套房子。”
截至2020年，江苏省城镇化率已达73.44%，高于全国平均水平近10个百分点，人口承载力与集聚度进一步提升，基本进入城镇化成熟稳定、质量提升的阶段。在《意见》勾勒的县城“新图景”下，江苏如何抓住机遇、让县城“好上加好”，打造出各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城？
在赵毅看来，公共服务供给是当前县域就地城镇化能否有效推进的关键，需特别关注县城提供就业岗位和公共产品的能力。江苏大部分县城具备较优质的公共服务供给能力，但也有部分县城尚未找准发展路径，产业培育能力不佳、公共服务设施与基础设施供给存在短板，对人口的吸引力有限。从全省层面看，需结合区域发展战略，差别化引导扬子江城市群、沿海经济带、江淮生态经济区等不同地区县城发展。比如，促进沿海经济带内的县城成为先进制造业基地，升级现有开发园区平台，夯实实体经济基础。此外，大城市周边若干临近的县城之间也应加强协同和衔接。
谋定而后动。江苏一些县城已积极在“各自特色”上下功夫，为发展蓄势赋能。“《意见》出台，对海门来说，是一次重要的发展机遇。”郭晓敏说，作为南通对接沪苏的桥头堡，海门不断提高县城产业支撑能力。今年，海门出台了产业强链三年行动计划（2022-2024年），以链长制推动，以强链专班支撑，大力发展现代家纺、新一代信息技术、智能装备等7大产业集群和先进钢铁材料、特种合金材料等12条产业链。目前，海门的高端纺织、现代建筑、先进装备制造等三大产业均已迈入千亿级，未来两年，还将形成4个200亿至500亿级产业集群。
凭借好山好水，溧阳大力发展文旅产业，更好服务长三角。天目湖集国家生态旅游示范区、5A级景区和国家级旅游度假区“三区一体”，瑞吉酒店首次入驻县级城市……作为国家全域旅游示范区的溧阳，正加快建设富有文化底蕴的世界级旅游度假区。溧阳以县城为载体，推进以人为核心的新型城镇化，去年被国家发改委作为典型经验推广。溧阳市发改委副主任邹铁说，溧阳梳理当前存在的短板和弱项，谋划未来五年的新型城镇化重点项目共计85项。下一步，将重点围绕培育发展特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护、提高县城辐射带动乡村能力等5个方面建设任务，加快储备一批具备实施条件的基础设施项目，以项目建设全面推进新型城镇化建设。
如何吸引人？钱从哪里来？都是推进县城城镇化建设绕不开的问题。
“推进县域城镇化建设，发展县域经济，最重要的是要进一步完善融资平台，为产业发展提供更多资金支持。”蒋昭乙认为，需要“全国一盘棋”，对县域经济融资给予倾斜，确立好可抵押、流转的重要要素，建立多元可持续的投融资机制。此外，他认为江苏在下一步县城发展中，苏北地区要提升园区经济发展水平，优化企业层次、完善基础设施，把一些非名校的高职高教人才吸引过来，引进大城市转移的科教资源，促进产业发展。苏南地区配套好，可在经济内循环发展背景下，注重半导体、新能源汽车等高科技产业的“内循环”培育，优化产业链布局。
