江苏：城市更新，“盆景”如何变“苗圃”
来源：新华日报 日期： 2022-07-19
南京小西湖历史风貌区保留街区原有格局，以院落为基本单元，“一院一策”实施小规模、渐进式更新，让片区重焕光彩；南京颐和路历史文化街区坚持整体保护、有机更新，在保证居住主体功能的基础上，有限开放院落，植入公共功能，激发街区活力……在7月16日召开的江苏城市更新研讨会上，我省城市更新的数个成功案例被业界反复提及。如何推动城市更新从“盆景”变“苗圃”，为群众提供更高品质的生活空间？与会专家学者们进行深入研讨。
从“有没有”转向“好不好”
“我国城市发展进入城市更新的重要阶段，由大规模的增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从解决‘有没有’转向解决‘好不好’的问题。”住建部总经济师杨保军分析，当前城市发展中面临的矛盾和问题包括重速度轻质量、城市体系还不健全、宜居性不足、市政基础设施和公共服务设施有欠账、对历史文化的保护传承不够等。“综合来看，种种问题反映出城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足。”
实施城市更新行动，是治理城市病、解决发展短板的重要抓手，也是推动城市开发建设方式转型、促进绿色低碳发展的有效途径。据不完全统计，从2020年11月到2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元，涉及老厂区、老街区、老旧小区改造等多种类型。
“当前江苏常住人口城镇化率超过73%，城市进入存量为主的更新年代。我们要抓住国家推动城市更新行动的契机，系统解决快速城镇化年代累积的城市问题。”省住建厅厅长周岚说。
今年3月，我省出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，成立省级工作领导小组，明确围绕既有建筑安全隐患消除、老旧住区宜居改善等7项重点工程进行工作部署。目前，全省上下正紧锣密鼓组织开展城市更新省级试点。
中国工程院院士、省建筑科学研究院有限公司董事长、东南大学教授缪昌文认为，城市应是有温度、有厚度、有活力、有内涵的，城市更新改造不仅要关注物质形体、空间组织和建筑外观，还应更多注重文化历史在当下的传承、创新等。
现阶段的城市更新行动，与以往相比有何不同？“当前的城市更新行动，要对累积的城市病、百姓的‘急难愁盼’，设计出综合化、一体化解决方案。”省城镇化和城乡规划研究中心主任丁志刚认为，面对复杂的城市发展问题和各种社会需求，在具体更新项目中，很难找到可直接复制的经验，需要设计师进行“陪伴式”设计。
打造“苗圃”需先画蓝图
南京安居建设集团和鼓楼区合作的城河村城市更新项目正在推进中。该项目占地2.34万平方米，有居民187户、工企8家。地块内房屋建成年代久，建筑质量差，风貌与周边差距较大，更新需求迫切。
“项目涉及的现状权属及更新情况较为复杂，腾迁难度较大。”南京安居建设集团副总经理刘建石说，他们为项目确定“守望城河、生长社区”总体定位，从城市空间、产业发展、人居环境、文化延续4个维度共12个板块对这块空间进行整体提升，“留改拆补”并举。比如，保留原有社区公共配套建筑，加强立面整治提升，拆除没有保护价值的房屋，同时补入新建筑，平衡补偿指标。他认为，城市更新项目的规划视角不同于传统的危旧房改造、棚户区改造等，除了关注单地块、单项目的功能提质之外，更需要关注通过更新将城市文化、产业、生活方式进行整体提升，实现对城市有限土地资源的复合利用，形成增补提质的交叠模式。
城市更新涉及面广，亟需发挥好规划引领这根“指挥棒”的作用。“城市更新需要关注需求导向、民生导向和发展导向。”省规划设计集团有限公司总经理梅耀林认为，规划在城市更新中的重要作用体现在，一方面，为城市“体检”找出“病灶”，对症下药，让城市更宜居；另一方面，摸清家底，寻找新动力助推城市持续发展。他举例说，其团队开展的淮安市中央活力区有机更新规划，采取功能改变、空地新建等6种方式盘整片区土地，挖潜约200公顷更新资源，落实10个近期实施项目，为城市持续发展释放新动能。
在梅耀林看来，城市更新规划需构建从宏观到微观的体系。宏观层面，以城市“体检”为基础，拟定计划、整体统筹，作为地方开展的总纲领、总抓手。中观层面，以专项规划为依据，用片区化理念统筹土地、人口、产业、建设、配套等各类要素。微观上，聚焦地块更新规划与设计，破解具体问题。
杨保军认为，“城市更新涉及地上地下、利益整合、资金筹措等，有很多不确定性，规划要保持必要的弹性，不能一成不变、一管了之。”
多元合作应共商共建共享
“产业升级，是城市更新的重要引擎之一。”金基集团总裁王海龙分享他们负责实施的南京国家领军人才创业园更新项目。曾经的南京第二机床厂旧址，如今已变身国家级文化产业园区，成为南京工业旅游重要基地。更新后的园区围绕文化创意设计主题集聚企业，目前有近200家企业进驻，3000多人在此工作。
在项目推进中，王海龙就宏观政策与微观落地有脱节、旧改建筑改造后产权办理问题、老建筑改造与新标准规范难统一等问题进行不断思考。他建议，采用联席会议模式集中相关部门联合办公，以专家评审、论证模式审核，优化审批流程提高效率。同时，根据不同项目情况特点，出台相应扶持政策，让企业获得合理收益，吸引更多企业参与进来。
城市更新面广量大周期长，“钱从哪里来”是个绕不开的问题。大运河文化带建设也包含城市更新，省文化投资管理集团有限公司副总经理王国丰分享说，他们除了在全国率先成立江苏省大运河文化旅游发展基金外，还通过国企平台，在全国发行首只江苏省大运河文化带建设地方政府专项债，规模20多亿元。
实施城市更新行动也面临不少挑战。杨保军说，住建部正在牵头研究完善城市更新的制度政策。江苏有条件、有底气成为领跑者，可以梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，注重分区引导、分类施策，把各类存量资源统筹起来，综合平衡，使其发挥最大效益。各地还需建立多元主体合作机制，平衡政府、企业、公众的利益诉求，共商共建共享更新。此外，要探索适宜的投资运营模式，注重引入市场力量作为实施运营主体，以长期运营收入平衡改造投入。“实施城市更新行动，既要提质增效、开创未来，又要留住根脉、记住乡愁。”
