苏州市相城区黄桥街道：全要素改革，向“土地存量”要“发展增量”
来源：新华日报 日期： 2022-03-31
随着社会经济加速发展、城市空间不断拓展，遭遇土地资源瓶颈成为国内特别是长三角地区的共性难题。如何更大程度提高土地集约化利用水平？在苏州市相城区黄桥街道，备受关注的全域土地综合整治正在加速推进。
开展全域土地综合整治，是实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展的重要抓手。2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作，黄桥街道被列为试点地区之一。
今年2月25日，自然资源部国土空间生态修复司函复江苏省自然资源厅，同意苏州市相城区黄桥街道全域土地综合整治试点相关材料备案。黄桥街道全域土地综合整治试点方案，成为全国446个试点地区中首个报部、首个通过省级审查和部级备案的方案。根据方案，黄桥街道将在3年时间里，推进全域23.15平方公里土地综合整治，实现耕地保护和土地节约集约利用、促进农村人居环境改善等目标。
“‘面积’虽然有限，但‘空间’可以无限，如何利用有限的土地产出更多的效益，是摆在黄桥人面前的必答题。”黄桥街道党工委书记冯宏庆说，黄桥街道将勇蹚改革“深水区”，积极探索和实践全域土地综合整治新路径。
全域推进
统筹整治“山水林田湖草”
全国400余个试点地区中，首个通过省级审查和部级备案的方案为何花落黄桥？在当地人看来，这并非偶然。事实上，黄桥街道对土地资源利用的探索早已开始。
黄桥街道相关负责人介绍，昔日的黄桥是远近闻名的“老板镇”，曾有民营企业、个体工商户上万家，一半常住人口是老板，被著名社会学家费孝通誉为“村办工业先锋，集体致富榜样”。
步入新发展阶段，农村耕地碎片化、空间布局无序化问题较突出，制约了黄桥的经济社会发展，以村为单位的传统乡镇工业模式难以为继。为破解土地不足瓶颈，适应高质量发展需要，2017年以来，黄桥扎实推进“263”“331”以及农村人居环境整治等专项行动，以壮士断腕的决心大力度淘汰“散乱污”企业（作坊），严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。2019年，黄桥在苏州全市率先探索全域土地综合整治。2020年，黄桥成为苏州市5个产业用地更新“双百”行动先行区建设单位之一。
在这样的大背景下，全域土地综合整治实施方案率先获批，对黄桥而言，既实至名归，又恰逢其时。
从“天时”上看，通过前期整治工作的开展，黄桥呈现出“空间布局明显优化、经济效益明显提升、生态环境明显改善、群众获得感明显增强”的四大喜人变化。当前，黄桥正处在产城融合的关键阶段，城市肌理亟待进一步理顺，土地资源利用水平亟待进一步提高，更大力度推进全域土地综合整治，有助于破解生态质量退化、土地整治手段单一等难题。
从“地利”上看，在相城地图上，黄桥既是相城高新片区的重要组成部分，又紧邻高铁新城，能便利地为两大板块高新技术产业项目落地提供载体；在苏州地图上，黄桥位于苏州中心城区边缘，地处苏州高新区、相城区、姑苏区三大板块交界，能够同时享受到三大板块的辐射；在长三角地图上，黄桥是虹桥国际开放枢纽北向拓展带上的重要一环，距离苏州火车站、苏州高铁北站均只有十分钟车程，能够更顺畅地承接上海先进制造业的转移。
“一言以蔽之，形势逼人，黄桥需要这场改革，也有条件和能力完成这场改革。”冯宏庆说。确立了任务书，如何规划路线图？黄桥的思路是：彻底改变以往土地整治项目内容单一的方式，全力推进包括“山水林田湖草”在内的全要素综合整治，发挥土地整治“1+N”综合效益，构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的土地利用新格局。
以耕地情况为例，根据三调数据，黄桥辖区内原有耕地249块，平均每块面积仅9.7亩左右。经过整治，耕地数量减少至94块，每块平均面积增至58.1亩，将新增耕地3052亩，待全部整治完成后，最终形成布局集中连片、农田设施完善、生态品质良好、种植规模适宜的实有耕地一万余亩。这样的变化，仅靠单一的整治手段远远不够，只有全要素综合整治才能实现。
随着综合整治加速推进，一个“现代精致新城区 美好生态金黄桥”呼之欲出。翻开规划蓝图，“一轴、两带、三心、四片”现代田园城市格局跃然于眼前：正在建设的轨交线路贯穿区域中心轴，研发产业带、城市生活带横跨其中，交汇形成创智、商贸、文化三大中心，城市公园、田园郊野、产业研发、都市生活四大功能片区错位发展、互为补充。
“清”“建”同步
盘活工业用地推动产业转型
“作为一家开发生产健康清洁器具的企业，我们非常支持黄桥开展全域土地综合整治。这一番‘腾笼换鸟’，为我们换来了更大的发展空间，也换来了人才和项目的加速集聚。”苏州市春菊电器有限公司执行总裁李骏说，自己是黄桥人，但是在当时产业扩张时有所犹豫，原因是当时的黄桥产业结构较为单一，产业配套也不完善。但现在，黄桥的环境大不一样了。见证家乡发展得越来越好，他决定将公司新大楼落户在黄桥智能产业国际研发社区。
之后，春菊电器获得黄桥智能产业国际研发社区提供的约180亩场地，以及一系列配套设施服务。更让李骏高兴的是，周边的环境大幅提升，“邻居”大多也是同一条产业链上的上下游企业，为招引人才、吸引客户带来了极大优势。研发社区里企业越来越多，特别是一些创新型研发企业的入驻，盘活了整个研发社区生态链，无论是合作交流还是共享资源都极为方便。
“类似黄桥智能产业国际研发社区这样的高端载体，如今在黄桥越来越多。比如苏州智能制造服务产业园，就是由村级电镀园升级而来。”黄桥街道规划建设管理局局长张雁介绍，全域土地综合整治开展以来，原先的产业园也经过升级改造“脱胎换骨”，原先作为主力的高耗能企业大部分被淘汰，转而引入了一批科技企业，实现了产业集聚。产业园的纳税额从此前的不足千万元，猛增至2亿元。
苏州智能制造服务产业园的蝶变，是黄桥街道利用全域土地综合整治契机、推动村级工业集中区转型的生动缩影。“过去，黄桥曾因区位优势承接了周边地区大量的制造业，但从眼下的土地使用实际情况来看，已很难有更多的承载空间。只有积极向研发型、高附加值的产业转型，才能实现可持续发展。”黄桥街道相关负责人说，“因此，我们把全域土地综合整治与产业发展紧密结合起来。”
产业载体的升级改造，特别是村级工业集中区的转型，是重中之重。立足黄桥“2+4”现代产业体系，按照“产业集中、要素集聚、用地集约”的原则，黄桥街道提出，要加快构建“1+2+N”多载体格局。其中，“1”是指黄桥智能产业国际研发社区，“2”是指通过提升改造已投入使用的苏州智能制造服务产业园、总部经济科创园，“N”是指正在建造和未来拟建造的载体。
紧抓产业载体“牛鼻子”，黄桥通过收储再供地、企业自主更新、引入项目促转型等多种方式，同步推进“清”与“建”，迅速实现工业用地减量增容，激活土地利用新动能。数据显示，街道工业用地从原先零散分布的6300亩整合缩减至集中布局的3600亩，容积率由0.7提升至2.5。
在此基础上，黄桥狠抓工业企业资源集约利用综合评价改革落地。街道将安全生产、环境保护和人居环境整治纳入工业企业资源集约利用综合评价体系，出台《黄桥街道工业区环境管理办法（试行）》，设立红、黄牌制度，实施“黄牌降级、红牌出局”，将评价结果与企业新建、扩建项目和享受各级财政资金扶持、奖励、补助的资格，以及主要负责人的各类评先评优等全方位结合起来，倒逼企业提升亩均产出。
“推动土地更大程度集约化利用，实质上是对高新技术企业的鼓励和扶持。”苏州华源电气有限公司董事长沈兴龙算了笔账，过去公司老厂房占地面积21亩、建筑面积8600平方米，如今新厂房占地面积只增加了3.6亩，建筑面积却达到了3.1万平方米，土地容积率提高了3倍不止。作为扎根黄桥22年的老牌企业，华源电气紧紧跟随区域转型升级的步伐，抢抓契机推进企业智能化改造，每年在研发上投入近千万元，跻身国内供配电设备生产商第一梯队。
黄桥的思路经受住了考验。去年以来，黄桥经济指标保持增长态势：2021年全年一般公共预算收入历史性突破10亿元大关，达10.07亿元，同比增长22.4%；规上工业产值完成95.88亿元，同比增长19%；全社会固定资产投资完成47亿元，同比增长73%；注册外资4061万美元、实际利用外资9480万美元，较前一年均实现大幅增长。冯宏庆说：“转型的‘阵痛’并未出现，这表明，这条路我们走对了。”
分类实施
加快优化“三生”空间格局
占地约840亩的张庄村整体提升项目，是黄桥街道全域土地综合整治的重头戏。街道选择分类实施，逐步推进——
通过实施“退二进三”，腾退黄蠡路南侧原工业集中区，盘活土地约300亩，实现生活区集中连片；通过实施“退二还一”，将黄蠡路北侧区域原工业用地空间腾挪至产业集聚区内，腾出工业用地约240亩，规划为农林用地和绿地；通过对张庄村原400多户农户整村搬迁、异地安置，腾出土地约300亩，同样规划为农林用地和绿地，并通过后续的土地平田整理和土壤培肥工程，实现耕地集聚连片。
“全域土地综合整治是一项系统工程，涉及大量的拆迁、整治、修复、建设，需要耗费大量的资金和人力成本，但发展到了特定阶段，这一步不得不走。”冯宏庆说。在整治过程中，街道坚持因地制宜分类实施，统筹推进农用地、建设用地、生态和公共空间三类整治工程，加速优化生产、生活、生态的“三生”空间格局。
“生态空间更新，要深刻把握当地的天然肌理和历史文脉。”黄桥街道相关负责人举例。黄桥自然资源丰富，南有虎丘湿地公园，北有荷塘月色湿地公园，西有西塘河取水口，境内河流多达52条，但水系之间并不畅通，未能与南北湿地形成呼应。如何才能将资源禀赋转化为发展优势？在开展全域土地综合整治的过程中，黄桥决定将西塘河沿线打造成为贯通南北湿地的绿色走廊，构筑起一个围绕东部城镇集中建设区的C型生态保育区，总体呈现“以产业研发片区为中心，南北湿地、西园东城”的空间布局。
在生态保护修复上，黄桥针对水系不通、断头浜较多、驳岸退化损坏等问题，实施河道拓浚、驳岸整治、防护林带修复等修复工程，通过生态廊道畅通工程构建“三横三纵”的生态体系，改善提升全域生态环境。
试点项目开展以来，国家、省、市相关部门多次来到黄桥调研考察，多位专家认为，在全域土地综合整治试点改革中，黄桥街道的探索和实践令人瞩目。迈入发展新阶段，黄桥将把全域土地综合整治作为助力乡村振兴、推进产城融合的重要抓手，持续增进民生福祉，更大力度推进改革，确保整治工作出实效出成果，为相城区建设“苏州市域新中心”贡献黄桥力量。
