数说江苏70年：七十年沧桑巨变　开发区成就辉煌

来源：江苏省统计局 日期： 2021-08-23

开发区主要包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、自贸区、边境经济合作区和旅游度假区。我国举办经济性特区是党的十一届三中全会之后，实施对外开放基本国策的重大步骤，是改革开放总设计师邓小平提出的前所未有的突破性创举。江苏是我国开发区兴办时间早、发展快、规模大的省份之一，经过上世纪八十年代的创业探索、九十年代的迅速发展和新世纪以来的发展中提高，江苏开发区在发展开放型经济、以及新兴产业方面发挥了极强的吸纳集聚和辐射作用，在体制与技术创新方面发挥了先行示范和引领作用，在整体建设速度和发展水平方面全国领先，已成为全省深度融入经济全球化的重要区域，更是促进经济平稳较快增长的强大引擎。

一、发展历程

江苏省开发区主要经历四个发展阶段。

（一）起步与探索阶段（1984－1989年）

1984年5月4日，中共中央、国务院以中发〔1984〕13号文件批转《沿海部分港口城市座谈会纪要》，确定进一步开放南通、连云港在内的14个沿海港口城市，江苏开发区建设由此正式起步。1984年下半年，当时的昆山县委、县政府决定要仿效沿海港口城市举办经济技术开发区的做法，在县城东侧紧靠老城划定一块面积为3.75平方公里的区域，全国首家地方自费开发区——昆山开发区尝试创办，这是江苏紧握沿海地区对外开放机遇的一次重要实践和积极探索，为后来江苏开发区发展能够始终走在全国前列提供了宝贵的经验。1988年3月18日，国务院国发〔1988〕21号《国务院关于扩大沿海地区经济开发区范围的通知》，新划入沿海经济开发区的140个市县中，江苏有：南京市所辖的江宁、六合、江浦；镇江市所辖的丹徒、丹阳、扬中、句容；扬州市所辖的泰州、仪征、邗江、江都、靖江、泰兴、泰县；盐城市所辖的射阳、东台、大丰、响水、滨海；南通市所辖的南通、海门、启东、如东、如皋、海安；连云港市所辖的赣榆、东海、灌云。至此，江苏省全省11个省辖市有9个市对外开放，64个县（市）中有40个县（市）对外开放，基本形成江苏全方位、多层次对外开放的格局。同年，中国国家高新技术产业发展计划——“火炬计划”将创办高新技术产业开发区列入计划内容，江苏开始以国家政策为导向，结合地方特点探索创办高新区。江苏开发区在探索起步阶段主要表现出数量少、种类单一的主要特征，作为江苏改革开放的前沿阵地，坚持“以工业、吸收利用外资和出口为主，致力于发展高新技术产业”的发展方针，基础设施建设逐渐从“三通一平”提升到更高水平的“五通一平”，以满足工业项目落户需求。

（二）蓬勃兴起与迅速发展阶段（1990－2000年）

1990年4月，在邓小平的倡导和推动下，中央决定实施开发开放上海浦东，实施以上海浦东为龙头，促进长江三角洲地区经济向更高层次发展，进而带动整个长江流域经济发展战略。1990年8月，江苏省委、省政府作出了“呼应上海浦东开发，加快江苏沿江经济带开发建设”的战略。当时省委、省政府认为：中国其他沿海省份优势在沿海，江苏也属沿海省份，但更显著的优势在沿江，在此背景下，省委、省政府研究制定了“开发沿江经济带，促进全省再上新台阶”的发展战略。一是与上海近邻的昆山、太仓、吴江一线建立一条联系江苏与上海浦东的接轨带，东向横联，西向传导；二是在苏锡常地区兴建一批开发区和工业小区，成为上海浦东的接轨站，逐步同国际市场和世界经济接轨。1991年3月，南京高新技术产业开发区的前身“南京浦口高新技术外向型开发区”被列入首批国家级高新技术产业开发区。1992年小平同志南巡重要谈话后，省委、省政府以苏发〔1992〕8号文件做出了《关于加快改革开放促进经济发展若干问题的决定》。当年，无锡、常州、苏州高新技术产业开发区分别被国务院批准升级为国家级高新技术产业开发区。在此期间，江苏还先后设立了苏州、无锡国家太湖旅游度假区和中新两国政府间合作的苏州工业园区，并创新设立了全国唯一的内河港保税区——张家港保税区和全国首家封关运作的出口加工区——昆山出口加工区。1993年，江苏借全国首次清理整顿开发区的重要契机，批准设立了52家省级经济开发区，基本奠定了江苏开发区建设的基本框架，与此同时，还探索设立了12家外向型农业综合开发区、4家省级旅游度假区和3家海洋经济开发区。截止到2001年末，江苏已设立国家级开发区11家，省级开发区76家，在开发区内还设立了2个出口加工区。江苏开发区在蓬勃兴起阶段表现出明显的数量增长、种类增加和规模扩大等特征，基础设施建设水平由“五通一平”向“九通一平”提升，各项经济指标增长迅猛。

（三）创新发展与质量提升阶段（2001－2010年）

2001年12月，中国正式加入世界贸易组织（WTO），江苏紧紧抓住中国加入WTO带来的国际资本和产业加速转移的历史性机遇，积极探索转变经济发展方式，进一步优化产业结构，强化载体建设。一是大力推进特色产业园区、科技创新园区、特殊功能园区、生态工业园区、南北共建园区和现代化新城区建设。二是进一步加快建设科技创新的支撑平台、支持企业发展的投融资平台和环境优美的生活平台，构建更加完善的投资环境，保持和促进全省开发区的科学发展、和谐发展和可持续发展。在该阶段，江苏设立了南京经济技术开发区，创新设立了全国首家保税物流中心——苏州工业园区保税物流中心、全国首家综合保税区——苏州工业园区综合保税区。2008年11月，张家港保税区经国务院批准为保税港区。泰州医药高新技术产业开发区和昆山高新技术产业开发区分别于2009年、2010年获批升级为国家级高新区。苏州高新区、昆山经开区、无锡高新区和苏州工业园区分别于2007年6月、2008年4月、2008年12月和2009年6月，被批准列入国家知识产权试点园区名单。经国务院批准，2010年镇江、徐州、淮安、吴江、常熟、江宁、盐城7家省级开发区升格为国家级经济技术开发区，昆山省级高新技术开发区升格为国家级高新技术产业开发区。这一时期，江苏注重提升开发区的发展水平，办区方针由“三为主、一致力”调整为“三为主、二致力、一促进”，即“以提高吸引外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业园区发展”。

（四）创新驱动和转型升级阶段（2011年至今）

进入“十二五”时期，省委省政府将“创新驱动战略”作为江苏经济发展和建设创新型省份的核心战略，江苏开发区从2011年开始进入了创新驱动和转型升级阶段，高新区的发展掀起了新一轮高潮。2011年至今获批的国家级高新区数量是2011年之前的两倍多，取得了诸多发展成果。以最早设立的南京高新技术产业开发区为例，经过二十多年的发展，南京高新区已拥有战略性新兴企业、科技型企业1000余家，其中软件企业530余家、卫星应用企业110余家、生物医药企业180余家、智能装备制造企业160余家，2016年主导产业实现业务收入2202亿元，园区功能创新平台以产业组团为主体形态，构建了南京软件园、江北新区研创园、南京生物医药谷、智能制造产业园、卫星应用产业园等五大产业平台。2017年，省委省政府在苏州召开全省开发区改革创新大会，进一步吹响了江苏开发区改革开放和转型升级的“冲锋号”，也敲定全省开发区下一步高质量发展的“路线图”。

二、辉煌成就

经过改革开放四十年的创新探索和成功实践，江苏开发区坚持走集约发展、协调发展和科学发展之路，产业发展和环境建设水平逐步提高，在全省经济社会发展中的作用不断增强，地位日益突出，已成为江苏经济社会发展的重要引擎，在江苏现代化建设征程中的地位和作用举足轻重。

（一）经济发展“主阵地”加速形成

从上世纪90年代，江苏抓住浦东开发开放重大机遇，迅速行动，主动以浦东为龙头，以沿江地区为重点，大力推进开发区建设，并不断向苏北腹地延伸，由此江苏开放型经济多年保持两位数增长，在全国的位次也大幅提升。截至2018年末，江苏现有省级及以上开发区158个，其中，国家级开发区46个，省级开发区112个。在国家级开发区中，国家级经济技术开发区26个，国家高新技术开发区17个，国家级旅游度假区2个，保税港区1个。开发区作为我省对外开放和经济发展的主要载体，经过多年的加速发展，开发区业务总收入于2003、2006、2008、2010和2012年分别跃上1万亿元、3万亿元、5万亿元、9万亿元、15万亿元台阶。2018年全省开发区业务总收入突破20万亿，全年实现业务总收入21.3万亿元，与2002年相比，增长了26.7倍，年均增长23.1％。2018年全省开发区实现地方一般公共财政预算收入4708.8亿元，占全省一般公共预算收入54.6%，与2006年相比，增长了8.5倍，年均增长20.6%。其中，国家级开发区实现业务总收入11.8万亿元、地方一般公共预算收入2816.5亿元，分别占全省开发区的55.4%和59.8%。开发区的发展在引领全省经济快速增长的同时，还有效地带动和扩大了就业。2018年，全省开发区期末从业人员达到1706.7万人，比2006年增加了1142.6万人，增长了202.5%。其中，工业从业人员887.3万人，境外人士在开发区从业人员10万人，分别比2006年增长了103.3%和157.9%。2018年商务部公布的国家级经济技术开发区综合排名前30家，江苏单位最多达到7家，其中苏州工业园区位列第一、昆山经济技术开发区位列第五、江宁经济技术开发区位列第八。2018年苏州工业园区和昆山经济技术开发区对外贸易，位列国家级开发区全国第一和第二位，充分显示了江苏开发区强大的发展实力和竞争力。

（二）产业发展水平不断提升

改革开放以来尤其是进入新世纪，江苏各开发区结合自身特点，围绕重点产业加快企业集群建设，园区产业聚集效应凸显，产业规模进一步扩大。同时，各类高端创新要素不断汇聚，前沿科技和高端人才不断流入，为开发区创新发展提供了不竭动力。以几个重点园区为例，苏州工业园区近年来引进中科院苏州纳米所等“国家队”科研院所8家，国家级创新基地20多个，累计建成各类科技载体超380万平方米，入选国家“千人计划”135人，人才总量位列全国开发区首位。扬中高新区以产学研为依托，推进院士工作站、博士后工作站、国家级技术研发中心等创新载体建设，吸引施正荣、马伟明等杰出科技人才及其团队陆续加盟，科技和人才要素聚集明显，金融资本不断注入，在先人一步的体制机制引导下，开发区形成了一个个金融资本源源不断流入经济主体的洼地。江阴高新区创新科技金融合作机制，积极实践“企业家+科学家+金融家=大赢家”模式，加速推进科技产业的裂变发展，目前已通过财政引导建立各类创投基金累计注册资本超30亿元。从全省开发区发展情况看，总量规模不断扩大的同时，围绕转型升级目标，不断调整优化产业结构。2018年全省开发区完成工业总产值122201亿元，比2007年增长了2.7倍，年均增长12.6%。其中，全省开发区完成主导产业增加值20727.7亿元，比2007年增长了3倍，年均增长13.5%。

（三）开放型经济“主战场”优势进一步突显

改革开放以来，随着经济全球化进程的加快，伴随全球市场的日益融合和我国进一步扩大开放，江苏开发区充分发挥对外开放窗口的示范作用，与其它国家和地区之间商品和服务贸易交流越来越频繁，市场资源配置效率明显提高，开发区对外贸易规模持续扩大。在对外贸易总量上，全省开发区进出口规模继2004、2006和2011年跨上1000亿美元、2000亿美元、4000亿美元台阶后，2018年，全省开发区进出口总额突破5000亿美元，全年实现进出口总额和出口额分别为5550.1亿美元和3291.2亿美元，分别占全省进出口总额和出口额的83.6%和81.5%，与2006年相比，分别增长了264.8%和290.7%，年均分别增长8.5%和9.3%。与此同时，开发区积极营造良好的投资环境，不断创新招商方式，吸纳了大量国内和国际资本投资。2018年，全省开发区新增内资企业注册资本15274.5亿元，比2006年增长了14.6倍，年均增长25.7%，新增内资企业157652家，比2006年增长了5.5倍。在吸收利用外资上，全省开发区不断提升开放合作新优势，积极构建开放型经济新体制，创新利用外资方式，实施招商管理体制改革，全面提升利用外资水平。2018年，全省开发区实际使用外资233亿美元，占全省实际使用外资的91%，与2006年相比增长68.7%，年均增长4.5%。

（四）机制创新和可持续发展能力显著增强

开发区作为改革开放试验田，一直是引领创新发展的核心区域。近年来，江苏开发区在建设和发展过程中，积极贯彻科学发展观，规划园区发展，提升产业层次，优化产业结构，高度重视土地的规划、管理和利用，注重提高引进项目的投资强度、产出效益和环保标准，努力降低资源消耗，从源头上对“两高一资”产业进行把关。同时，注重不断完善综合考评体系，提高了环保指标权重，加大了对生态环境质量、循环经济发展、环保工作绩效的考核力度。以苏州工业园区为例，园区不断构建大部门制工作格局，形成了“一个部门管审批、一支队伍管理执法、一个部门管理市场”的管理新机制，创新实践的“互联网+政务服务”模式，有效提升了亲商亲民服务水平。总体看，江苏开发区始终把创新作为发展的动力，在规划、建设、管理、公共服务等方面，充分借鉴国际成功经验，体制机制与国际接轨，积极推进科技创新载体建设，全省各类开发园区充分发挥孵化中心、创业中心、留学生创业园的作用，着力建设一批创新型开发区、区中园，成立了一批高水平的重点实验室和工程技术研究中心，开发区的单位面积技术集中度正在加速提高。2018年全省开发园区内设有高新技术孵化器、众创空间901家，孵化器、众创空间内共有43722家企业，开发区当年新增授权发明专利为25113项。2018年全省开发区内现有高新技术企业13267家，比2006年增长了3.7倍，完成主营业务收入37854.9亿元，与2006年相比，增长了3.2倍，年均增长12.6%。

（五）共建园区和区域共同发展取得新突破

由于不同地区的地理环境、历史条件、自然资源、基础设施、人才禀赋、市场理念、技术素质和政策取向等因素综合作用的结果，江苏存在着苏南、苏中和苏北的经济发展差距，开发区在发展进程、档次水平和产业结构上也同样存在着明显差异。2006年省政府苏北发展第五次协调会议，明确将南北开发区联动开发作为进一步加快苏北经济发展，促进苏南地区产业结构优化升级，推动我省经济实现可持续、健康、快速和协调发展的重要举措，拉开了全省南北共建开发区的序幕，在产业转移、项目承接和人员支持上实现无缝对接。经过多年的努力，截止到2018年年底，全省共建园区数量已达45家，其中苏中8家，苏北37家，比2006年首批试点共建园区增加了35家。2018年苏南开发区共派出260多位各级各类干部及管理人员到共建园区工作。同时，共建园区主要经济指标也保持较快增长，2018年，全省共建园区完成工业产品销售收入6120亿元，地方公共预算收入126亿元，分别比2013年增长了1.5倍和1.7倍，年均分别增长21.4%和21.8%。2018年共建园区完成基础设施投166亿元；进区项目投资总额1473亿元，产业转移项目503个，开工在建项目514个，建成投产项目1782个，共建园区发展势头强劲。从全省三大区域看，2018年苏南、苏中、苏北开发区分别实现业务总收入13万亿元、4.8万亿元和3.5万亿元，与2011年相比，年均分别增长8.1%、8.6%和8.2%，苏中地区开发区增长较好。2018年苏南、苏中、苏北开发区分别实现一般公共预算收入3166.1亿元、734.3亿元和808.3亿元，与2011年相比，年均分别增长13.2%、9.2%和8.4%，苏南地区对财政收入贡献更大。

三、前景展望

党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。江苏既是经济大省又是开放大省，必须要抓住转型发展的关键节点，以开发区转型升级促进高水平开放，以高水平开放促进高质量发展。

（一）强化开发区整合优化和分类指导

经过多年的发展，江苏开发区无论规模还是发展质量，都位居全国前列。然而，江苏开发区总体上依然呈现“多、小、散”的格局，除了经国务院、省政府正式批准设立的158家开发园区外，还有大量的工业园区、工业集中区、服务业集聚区、高新产业园等园区，存在着产业结构趋同、资源配置效率低下、恶性竞争频发等情况，整合优化势在必行。首先要以国家级开发区或者发展水平高的省级开发区为主体，整合相邻、相近的开发园区，逐步使全省开发区数量达到合理规模。其次要兼顾好各方利益，发挥好各自优势，争取产生聚合效应。另外，我省不同开发区所处的发展阶段、功能定位、区位条件等差异较大，要有针对性地加以指导。经济体量大、发展水平高的开发区，主要任务是创新，着力点应该放在集聚创新资源、提升创新浓度上，特别是苏南国家自主创新示范区，要更多追求原创研发成果，从“移植大树”向“育苗造林”转变。起步较晚、发展水平较低的开发区，该移植的“大树”还得继续移，前提是项目档次不能低、环保门槛不能降。毗邻城市的开发区要在产城融合上多做文章，按照现代化新城区要求规划建设，提供宜居宜业宜学的好环境。

（二）加快推进先进制造业和现代服务业协调发展

江苏是制造业大省，实体经济是我们的“看家本领”，也是江苏经济发展的“主战场”。然而，江苏传统制造业大多停留在产业链、价值链的中低端环节和发展阶段，要加大力度依托高端创新要素的集聚，推动制造业转型升级，加速推进先进制造业与现代服务业协调发展。一是要将新技术融入传统制造业，通过对传统制造业进行改造而实现转型升级，也就是在原有制造业领域进行深耕，推动传统制造业向精致化、精细化和高品质化方向发展。二是要依托技术创新包括颠覆性技术创新，发展战略性新兴产业和高新技术产业。三是要实现与现代服务业特别是生产性服务业的协调发展。现代生产性服务业如研发、设计等，本身就是脱胎于制造业，但又依赖于制造业，具有“分而不离”的典型特征。要进一步放宽养老、医疗、教育、金融等领域的外资准入，加大放宽准入力度，在一些领域逐步放宽甚至取消股比限制。

（三）着力推动转型升级和绿色集约发展

改革开放以来，江苏开发区主要依托特殊的体制安排和低端生产要素所形成的低成本优势，在各种政策红利的作用下，通过与发达国家跨国公司的资本和成熟技术相结合，承接全球产业链和价值链中低端环节的梯度转移，推动了中低端制造业快速发展，实现了开发区产业集聚。随着土地、环境、劳动力等传统低成本优势的逐步丧失，原有经验做法也已被其它地区充分借鉴，相对优势正在逐渐丧失，价值链中低端的条件不复存在。从外部环境看，美欧国家纷纷实施“再工业化战略”，信息产业为主导的国际产业转移已经接近尾声，一些更具低成本优势的国家和地区逐渐加入到全球竞争中来，有些处于全球价值链中低端的劳动密集型环节和生产阶段，不断向东南亚以及我国中西部等地区转移，开发区原有发展路径已经走到尽头。对此，必须要抢抓新一轮科技革命和产业变革趋势，加快转型升级步伐。首先，要着力打造特色创新集群。加快集聚特色创新资源，不断完善产业发展所需的各类专业化研发设计、孵化器、检验检测、咨询评估、人才和技术交易市场等高端服务平台。要更多地鼓励以企业或协会为主体，搭建专业性的活动平台，促进高端创新资源集聚。同时，产业发展普遍需要的法律服务、金融服务、创业服务等也要相应匹配好。要把引才工作摆到重中之重的位置，对那些特色产业发展急需的人才，特别是高端和领军人才，要舍得下本钱，想方设法引过来、用起来。其次，要着力提升土地产出效率。加快建立了以亩均效益为核心的企业综合评价机制、以资源要素差别化配置为重点的激励机制和以大数据为支撑的预测决策机制，不断提升开发区土地使用效率和产出率。第三，要着力提升资源循环利用率。要以创建国家生态工业示范园区为契机，坚持以资源利用高效化和污染治理集中化为重点，更大力度开展“263”专项行动，持续推进企业节能减排和循环化改造，努力实现能源梯级利用和物质循环利用。要认真落实《江苏省化工产业安全环保整治提升方案》，根据化工企业“四个一批”专项行动，对所有化工生产企业进行评估，不达标的立即停产和限期整改，不具备整改条件和逾期整改不到位的予以关闭，对化工企业资源集约利用综合评价D类企业加快关闭退出，切实提升江苏化工行业的整体竞争力。