集成改革是高质量发展的制度保障 ——县域治理体系现代化的江阴探索
来源：新华社 日期： 2021-09-13
记者近期在江苏江阴调研了解到，当地的发展成果与不断以改革提供有效制度供给官不可分。当局部突进改革已难以适应新时代要求，江阴以系统思维推进集成改革，从行政管理体制改革的“重点突破”，发展到多项改革“协同并进”，同时在创新改革中积极探索，以构建“四个体系”绘制县域治理现代化的蓝图，为高质量发展提供了有力的制度保障。
从“重点突破”到“协同并进”
取号、排队、交材料、工作人员受理，只跑一个窗口，用时不到5分钟，就能办好一份饮食店营业执照的回执单。在江阴市徐霞客镇，200多项行政审批和公共服务事项实行了“一窗式”受理、“一步法”审核、“一枚章”审批，大大提高了百姓的办事效率。
作为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，徐霞客镇2012年成立政务服务中心，率先实行“一窗式”政务服务改革。这里还建立在线监察系统，实行“全程督办”，大量群众和企业的事务实现了“网上办”、“不见面”。
从一个镇开始，迅速在全市推广。在江阴，以“一窗办、不见面”为核心，实现了行政审批“大提速”。围绕“企业注册开业2个工作日、不动产登记4个工作日、工业建设项目施工许可40个工作日完成”的“2440”目标，组建成立市行政审批局、政务服务中心，将全市所有部门的市场准入、建设投资和权证办理等需要集中的81项许可事项全部集中，实现全市域“一枚公章管审批”。
无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎表示，把构建政务服务新体系，作为推进县域治理现代化的重要突破口，可以打破利益藩篱、加快体制重构，全流程便利企业和群众办事，目标是成为服务效率最高、发展环境最优、创新活力最强、群众获得感最多的改革发展示范区。
当下，江阴又将改革的重心从行政管理体制改革的“单兵突进”，转向七大领域的改革的协同并进，致力实现“1+1＞2”的改革成效，形成集成改革“风景”。在前期探索的基础上，江阴市3月正式出台“7+2”集成改革方案，“7”是指行政管理体制改革、经济体制改革、生态文明体制改革、开发开放体制改革、城乡发展一体化体制改革、社会事业体制改革、加强党的建设制度改革七大领域改革专项方案。“2”是指工作推进机制和宣传工作方案。在具体操作中，从153个方面对改革项目实行制度化、程序化、规范化、精细化管理，构建融谋划、协调、调度、督察、评估、考核、宣传为一体的全流程“链条式”运转体系。
用“四个体系”升级县域治理
记者调研了解到，江阴紧盯当前县域治理中普遍存在的群众、企业办事难等四大现实问题，大胆实验，初步探索出一条县域治理体系现代化的新路。
一是大力破解群众、企业办事之难，构建便捷优质县域政务服务新体系。在“一窗办、不见面”的背后，江阴编制市镇两级权责“大清单”，下放行政权力883项、行政审批和公共服务类权限75项、行政处罚权784项，为基层治理创新奠定基础，同时重点围绕事关群众利益、环境保护和妨碍市场公平竞争事项，建立“零容忍”机制，全面加强监管。建立政务信息资源“大数据”，有效消除“信息孤岛”。
二是大力破解基层一线治理之难，构建高效规范的县域基层治理新体系。推进社会治理资源、力量向基层一线倾斜。如构建市域“大网格”，划分17个一级、269个二级、1961个三级网格，配齐配强网格长、网格员等“一长五员”，及时收集、受理、监督、处理各自网格范围内的各类问题，同步推动综合“大执法”。市级整合职能，在市场监管、城乡建设等领域归并组建7支综合执法队伍，镇街层面则是“一支队伍管执法”，并通过“市智慧城市综合管理指挥中心”实现全域联动。
三是大力破解扶贫脱困攻坚之难，构建精准有力的县域社会救助新体系。加快构建以城乡低保为基础、专项求助为辅助、深度救助为兜底、慈善救助为补充的社会救助体系。例如，年公共财政支付各项救助资金保持在3亿元左右，组建市社会救助中心整合20多个单位的救助职能、政策和资金，做到全市7000多名社会救助对象的家庭情况、接受救助情况及社会慈善资源一目了然。同时鼓励工商资本投入社会救助，如推出企业冠名基金认捐，一次募集企业冠名基金就超过9亿元。
四是大力破解生活服务便利之难，构建温馨周到的县域生活服务新体系。为全市百姓提供集成各种生活服务项目、囊括各类便民服务主体的“24小时不下班”的智慧生活服务。如深化整合原有的智慧城市综合管理平台，“12345”政务服务平台、“掌上江阴”APP等各类资源，整合紧急热线、家政服务、教育培训等12大类145项为民服务项目，统一入口、统一管理，把“12345”作为统一服务热线，及时接收、办理、督办、反馈、回访市民的服务需求，联运化解热点、难点问题。
启示：高位统领、重心下移、共建共享
江阴当前的大胆创新和成功实践，为县域治理体系和治理能力现代化建设提供了多方面启示。
其一，始终坚持顶层设计、高位统领，问题导向、靶向发力。由于涉及各层级的利益关系，必须依靠顶层系统谋划和强力推动。在国家层面的大棋局中，去年7月，江苏省下发《江阴市县级集成改革总体方案》，为江阴描绘了路线图、划定了时间表，更明确提出“实现市县同权”“赋予江阴与设区市同等的经济社会和行政管理权限”，这为江阴加快打通层级壁垒、部门壁垒提供了有力支撑。江阴在实践中坚持把发现问题、解决问题作为出发点和落脚点，尤其注重在“连心富民、联企强市”大走访中，在群众、基层、企业意见的反映中找到问题、找准问题，注重从县域治理体系完善、基层治理机制创新等层面破解共性问题、化解普遍矛盾。
其二，始终坚持科学统筹、协同推进，权限下放、重心下移。县域发展是一个有机统一不合格，江阴市牢固树立系统思维和全局观念，强化制度集成，使机构设置、政务服务、行政执法、数据共享等方面的系统集成有章可依。工作推进上则全面打破原有机构设置和行政事业界限，实现了高效、扁平化管理，实现人员全面整合、功能的全面集成。强化市镇之间的职责重构、资源重配、体系重整，在管理权限上、人员配置、绩效考核上向下倾斜，不断提升镇（街）治理能力，打通联系群众、服务发展的“最后一公里”，夯实了县域治理的稳固根基。
其三，始终坚持信息共享、智慧管理，以人为本、共建共享。如，江阴充分利用大数据、云计算、移动互联网等助力基层治理，通过大力推进行政审批“网上办”“不见面”，构建网上社会救助平台，极大方便了基层群众和市场主体。大幅压缩政务服务时间、全面整合社会救助资源等，让广大群众有了更多的获得感、更高的满意度；在政务服务中充分发挥代办员作用，在网格化管理中充分发挥楼道长、普通村民的信息员作用，通过广大群众的主动参与、共建共享，让县域治理的基础更实、根基更牢。
