利用竞争政策和环保政策“去产能”
来源：新华日报 日期： 2021-07-21
去产能是供给侧结构性改革的首要重点任务。2016年我国钢铁煤炭去产能任务提前超额完成，由此促进了行业状况的好转、结构的优化和发展环境的改善。随着去产能工作的持续深入推进，企业现金流紧张、安全投入欠账、欠发缓发工资等问题有所缓解。
但是对于“去产能”这项重要的供给侧结构性改革工作，社会上也有一些议论，主要集中在两个方面：
一是认为当前去产能实践中，用的不是市场经济的常规办法，而是行政命令和计划指标，并且存在越演越烈的问题和倾向。行政命令去产能虽然简单，而且操作成本较低，但是很难避免“一刀切”。这样，有人就会担心在供给侧结构性改革的名义下，计划经济的某些苗头会不会死灰复燃？
二是认为“去产能”工作实质上打击了民营企业和中小企业，强化了“国进民退”的现象。据国家发改委的数据，全国提前超额完成全年压减粗钢产能4500万吨、退出煤炭产能2.5亿吨以上的任务目标。而国资委公布的数据显示，2016年中央企业化解钢铁过剩产能1019万吨，化解煤炭过剩产能3497万吨。据此计算，去产能去掉的，应该主要是非国企的民营企业的产能。
2016年底的中央经济工作会议，要求继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，认为去产能应该抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组。特别指出要用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。这事实上提出了“去产能”方面的两个具体要求：一是要利用竞争政策和环保政策化解过剩产能，减少产业内的无效和低端供给；二是要善于利用资本市场推动企业兼并重组。
过去我国是短缺经济，在这个条件下扩张产能当然需要利用产业政策，加大投资力度、增加生产能力和加速市场供给。
现在我国早已进入买方市场，严重的产能过剩要求恢复企业正常的行业发展环境和基本的竞争格局。这时的去产能，政策工具不能用反了，而应该及时地把鼓励性的产业政策，转换为公平和效率取向的竞争政策。
竞争政策保护竞争而不是某一类竞争者，它为市场主体创造公平竞争的市场环境，由此激发市场主体的活力和创造力。改革开放三十多年来，我国面临的发展问题已经不是没有市场竞争，也不是没有市场自由，更不是没有发展竞争，而是缺少“平等竞争”，缺少自由竞争中的公平环境和条件。因此建设法治化的市场营商环境，首先必须推进经济从“发展竞争”，转向“自由竞争”和“平等竞争”，产业管理转向竞争政策或反垄断法，以此来规范市场秩序和行为。确立横向的竞争政策在整个政策体系中的优先地位。竞争政策或反垄断法是市场经济的根本大法，这是我国在新常态下全面深化改革的重要内容和体现。
具体来说，竞争政策一是可以通过鼓励企业间的收购兼并来消灭僵尸企业；二是可以实现让僵尸企业在竞争中自生自灭，实现市场自动出清。当下的政策取向，要鼓励前者，要把对产能过剩的企业的补贴，转为对兼并重组方优势企业的补贴；对某些产业重点扶持的政策，也应该由对产能的补助，转变为对消费者和用户的补贴，以培育市场需求、扩大市场竞争和淘汰落后企业。
另外，也可以通过建立产能竞争标准，去淘汰落后产能。这是在“去产能”中减少行政干预、避免误伤高效率民营企业的好做法。具体来说，我们可以把落后产能分为三种，并分类施策：
一是在技术层面，落后产能是指以落后技术和工艺装备为基础的生产能力。这部分产能虽然技术可能已经落后，但是却可能存在客观的市场需求。
二是在市场层面，落后产能是指丧失了竞争力的生产能力。丧失了竞争能力，自然会从市场中退出，并不需要政府费心费力。需要担心的是丧失了竞争能力的国有企业难以从市场中自动退出的问题。
三是在政策层面，落后产能是指高耗能、高污染、质量不达标、有安全隐患的生产能力。这部分产能是竞争政策规则坚决不能让其存活下去的。
对前两类落后产能，在竞争政策取向下的“去产能”工作，就应该全部交给企业和市场调节，而不是用行政命令简单地让其死亡。而对第三种落后产能，政府应通过提高环保、能耗、质量、标准、安全等各种准入门槛来完成淘汰目标。加强规则意识，减少计划意识；加强选择意识，减少指令意识，这是良性产能治理的要件。
另外一个建议是“去产能”工作要多多善于利用资本市场。资本市场是有效化解产能过剩问题的重要选择。一般来说，产能过剩的企业退出市场有两种办法。一种办法就是行政命令退出，另外一种是市场化退出。我们建议用竞争政策为主规范“去产能”，就是典型的市场化退出的办法。这其中又有两种具体的选择，一是倒闭退出，一是积极退出即兼并收购。鼓励有优势的企业收购兼并产能严重过剩的其他企业，产能过剩问题的解决变得十分简单，它只需要在公司的董事会决策中就能顺利解决。而且，从缓解社会矛盾和避免社会冲突的角度来看，最好的方法就是鼓励企业去兼并收购。但是通过企业兼并收购的方法去产能，其前提是要有发达的资本市场。
（刘志彪 作者为第十二届全国政协委员、江苏长江产业经济研究院院长、南京大学教授）
