苏皖三市立法护航江豚逐浪
——系全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法

来源：新华日报 日期： 2022-08-19

面带微笑、聪颖活泼，作为长江淡水生态系统健康与否的重要指示物种， 江豚现身长江，总会备受关注。今年是长江保护法实施一周年，江苏省南京市、镇江市和安徽省马鞍山市正紧扣“长江江豚单一物种”主题进行协同立法。

8月18日，南京市第十六届人大常委会第四十次会议审议了《南京市人民代表大会常务委员会关于加强长江江豚保护的决定（草案）》。镇江市、马鞍山市也于8月同步将有关法规性决定的草案提请本市人大常委会一审，通过后报省人大常委会批准，拟于10月24日（国际淡水豚日）正式实施。

这是南京都市圈城市人大常委会首次跨省域协同立法，也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法。

“小切口”“小快灵”，立法仅用数月

作为长江“旗舰性”物种，江豚处在长江水生生物物种的顶端，堪称“水中大熊猫”，也被喻为长江健康状况的“晴雨表”。然而，以往粗放型的发展方式曾严重破坏长江生态环境，使江豚种群陷入濒危的状况。2013年，国际自然与自然资源保护联盟（IUCN）将长江江豚保护等级从“濒危”调整为“极度濒危”。2017年的长江江豚生态科学考察结果显示，长江江豚种群数量约为1012头，与20世纪90年代初期相比，减少了一半以上。2021年，《国家重点保护野生动物名录》把它提升为国家一级保护动物。同年，我国首部流域法律——长江保护法开始实施。

近几年来，南京对长江江豚的保护力度加大。随着系统开展沿江岸线修复，落实长江“十年禁渔”政策等，“微笑天使”频频在主城区露脸，长江南京段大约有50多头江豚。保护成效明显，但极度濒危状况尚未改变，还需要全流域系统性的科学保护。

南京市人大法制委主任委员姚正陆表示，要遏制长江江豚数量下降，助力种群延续，迫切需要用法治手段实行最严格保护。“今年1月，省市区三级人大代表和长江江豚守护者共同提出了长江江豚保护立法的建议，加上今年也是长江保护法实施一周年，制定相关保护法规很快被提上日程。”

今年1月到8月，南京市人大法制委、南京市人大常委会法工委牵头起草协同立法工作方案，明确以“小切口”“小快灵”方式立法。记者看到，《决定（草案）》不设章节，全文共17条，言简意赅，针对性和操作性都很强。

2020年省人代会上，省人大代表、省生态学会副理事长、南京晓庄学院应用生态研究所所长李朝晖曾建议加强对长江江豚的生态保护，完善相关立法，并在今年省人代会分组讨论中再次提出相关建议。“这次南京市人大多方征集了生态和法学专家，以及民间组织的意见立法。从召开多次座谈会到实地调研，整个过程强度和效率都很高，可以说是雷厉风行。”

种群分布有空白，三市建立协同保护机制

随着保护力度加大，长江江豚正在成为多个城市的“常住民”。在南京的新济洲、新生洲、子母洲等长江洲岛和湿地，上溯到马鞍山，以及下游的镇江长江豚类自然保护区，都能见到它们的身影。

“三市的长江段总长约260公里，汇集了约100头长江江豚，长江干流大约共有445头江豚。”据介绍，作为水生哺乳动物，长江江豚以种群类聚，每个种群的活动水域大概是20—30公里。但是，长江干流已经出现了多个超过100公里的江豚活动“空白区”，这种分布集中化和“斑块化”日益严重的趋势不容忽视。

“考虑到长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等实际情况，想要维持长江江豚种群的活力，必须通过协同立法，打破地方封闭管理的局限，构建多层次多维度跨行政区域的保护体系。”姚正陆说。

为此，《决定（草案）》第二条第三款明确了长江江豚保护工作应当遵循的原则，强调健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度。第十五条要求南京市人民政府与镇江、马鞍山等相关城市人民政府建立区域协作机制，有关行政部门应当在资源调查、种群交流、收容救护、执法监督、社会参与等方面开展协作活动，协同推进长江江豚及其生境的保护，特别强调要共同推动长江江豚全生命周期联动保护。

要守护好长江江豚的家园，还要让长江岸线留出足够健康的空间，促进生态环境保护修复。《决定（草案）》明确，长江江豚保护实行物种与生境保护相结合的原则。

《决定（草案）》将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”，着力突出全流域保护；规定保护区以外长江江豚经常活动水域，政府可以在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域，明确保护措施。草案还明确了就地保护为主、必要时辅助采取迁地保护的方式，以及各部门的协同保护机制。自然保护区内的长江江豚主要由保护区管理机构负责，在此之外的长江江豚则由渔业行政主管部门承担主要责任。

为了“礼让”长江江豚，2019年南京修建锦文路过江通道时，曾把原设计方案中的三塔悬索桥改为双塔悬索桥，并且取消在江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定。这一理念也延续到《决定（草案）》中，针对建设环节要求建立“豚评”机制。对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施。

不得使用无人机、遥控船等干扰江豚

《决定（草案）》从避免江豚因意外受伤、死亡的角度考虑，明确了其生存环境中航运、涉水工程施工、灭螺、无人机跟踪拍照等活动的规范。如草案规定，不得随意丢弃或者倾倒垃圾；除科学研究、救灾救助或其他社会公益需要外，不得使用无人机、遥控船或者其他方式干扰长江江豚的日常活动等。

长江江豚也是长江文化不可或缺的部分。《决定（草案）》规定传承弘扬长江文化，研究挖掘长江江豚的历史内涵，讲好“微笑天使”故事，阐释人与自然和谐共生的现代价值，还拟将每年10月24日定为南京长江江豚保护宣传日，加强科普宣传教育。

围绕长江大保护，南京市十六届人大常委会第四十次会议不仅审议了加强长江江豚保护的《决定（草案）》，还审议通过了《南京市长江岸线保护条例》。